Em 2020, o mundo enfrentava uma de suas maiores crises: a pandemia de Covid-19. Ainda que o v\u00edrus amea\u00e7asse todas as pessoas, alguns grupos eram especialmente vulner\u00e1veis. \u00c9 o caso das comunidades ind\u00edgenas, principalmente os Povos Ind\u00edgenas Isolados e de Recente Contato (PIIRC).<\/p>\n
Diante da amea\u00e7a existencial a essas comunidades, a Articula\u00e7\u00e3o dos Povos Ind\u00edgenas do Brasil (Apib), juntamente com alguns partidos pol\u00edticos, ajuizou a ADPF 709 em 15 de julho de 2020.<\/p>\n
Em s\u00edntese, os autores pediam que o STF determinasse: (i) a cria\u00e7\u00e3o de barreiras sanit\u00e1rias para a prote\u00e7\u00e3o dos PIIRC; (ii) a cria\u00e7\u00e3o de Sala de Situa\u00e7\u00e3o acompanhar a crise sanit\u00e1ria; (iii) a ado\u00e7\u00e3o das medidas para a retirada dos invasores de terras ind\u00edgenas em estado cr\u00edtico; (iv) que os servi\u00e7os do Subsistema de Aten\u00e7\u00e3o \u00e0 Sa\u00fade Ind\u00edgena (SasiSUS) fossem imediatamente prestados a todos os ind\u00edgenas no Brasil; (v) a elabora\u00e7\u00e3o de plano de enfrentamento da Covid-19 em ind\u00edgenas.<\/p>\n
Ao apreciar os pedidos cautelares, em 5 de agosto de 2020, o tribunal atribuiu car\u00e1ter estrutural ao processo e determinou a ado\u00e7\u00e3o de tr\u00eas conjuntos de medidas. No primeiro grupo, com medidas destinadas aos PIIRC, estabeleceu-se a cria\u00e7\u00e3o de barreiras sanit\u00e1rias e a instala\u00e7\u00e3o de Sala de Situa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
No segundo grupo, dirigido aos povos ind\u00edgenas em geral, previu-se a elabora\u00e7\u00e3o e o monitoramento de Plano de Enfrentamento da Covid-19, a extens\u00e3o dos servi\u00e7os do SasiSUS aos povos ind\u00edgenas n\u00e3o aldeados e a ado\u00e7\u00e3o de medidas emergenciais de conten\u00e7\u00e3o e isolamento. No terceiro grupo, determinou-se a retirada de invasores de terras ind\u00edgenas em estado cr\u00edtico.<\/p>\n
Agora, cinco anos depois, o primeiro processo expressamente reconhecido como estrutural no STF \u00e9 conclu\u00eddo. O tribunal, por unanimidade, extinguiu a a\u00e7\u00e3o, com resolu\u00e7\u00e3o de m\u00e9rito, determinando a tramita\u00e7\u00e3o aut\u00f4noma da Pet 9.585, para conclus\u00e3o das duas \u00faltimas desintrus\u00f5es, e a implementa\u00e7\u00e3o de medidas de consolida\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Para compreender a import\u00e2ncia desta ADPF e o que ela ensina sobre a experi\u00eancia dos processos estruturais no STF, \u00e9 importante analisar tr\u00eas aspectos: (i) quando encerrar o processo estrutural; (ii) a efetividade da ADPF 709; (iii) a consolida\u00e7\u00e3o dos avan\u00e7os obtidos.<\/p>\n
\u00a0<\/strong>O processo estrutural tem como principal objetivo transformar um estado de coisas em grave desconformidade com a Constitui\u00e7\u00e3o, respons\u00e1vel pela viola\u00e7\u00e3o cr\u00f4nica e generalizada de direitos fundamentais. A corre\u00e7\u00e3o de tal situa\u00e7\u00e3o \u00e9 complexa e envolve a reformula\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas ou institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. Por isso, h\u00e1 sempre a d\u00favida sobre quando deve ser encerrada a supervis\u00e3o judicial[1]<\/a>. Em seu voto para concluir a ADPF 709, o ministro Lu\u00eds Roberto Barroso indica alguns pressupostos e crit\u00e9rios para a conclus\u00e3o do processo estrutural.<\/p>\n Primeiro pressuposto<\/em>: o processo estrutural n\u00e3o busca alcan\u00e7ar uma realidade perfeita, na qual todas as viola\u00e7\u00f5es aos direitos fundamentais e \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o foram totalmente sanadas[2]<\/a>. N\u00e3o se busca uma pol\u00edtica p\u00fablica perfeita, tarefa que seria invi\u00e1vel de ser realizada pelo Judici\u00e1rio. O esfor\u00e7o para continuamente aprimorar pol\u00edticas ou institui\u00e7\u00f5es p\u00fablicas cabe principalmente ao Executivo e ao Legislativo. Segundo pressuposto<\/em>: o processo estrutural deve ser encerrado quando as institui\u00e7\u00f5es respons\u00e1veis pela solu\u00e7\u00e3o do problema tenham sa\u00eddo da in\u00e9rcia, corrigido as principais falhas de atua\u00e7\u00e3o e, por consequ\u00eancia, estejam atuando adequadamente para a solu\u00e7\u00e3o do problema.<\/p>\n Partindo desses pressupostos, o ministro indica tr\u00eas perguntas que precisam ser respondidas para identificar o momento adequado para encerrar o processo estrutural: (i) quais os principais problemas estruturais identificados no processo? (ii) quais solu\u00e7\u00f5es foram implementadas para resolv\u00ea-los? (iii) h\u00e1 ind\u00edcios concretos de que as institui\u00e7\u00f5es constitucionalmente respons\u00e1veis est\u00e3o adequando a sua atua\u00e7\u00e3o e conseguir\u00e3o lidar com os desafios existentes?<\/p>\n At\u00e9 aqui, a ADPF 709 foi o processo estrutural mais efetivo no STF. Entre o seu ajuizamento e outubro de 2023, os principais resultados obtidos foram: \u00a0(i) a inclus\u00e3o das comunidades ind\u00edgenas no grupo priorit\u00e1rio para a vacina\u00e7\u00e3o contra a Covid-19; (ii) a expans\u00e3o do SasiSUS para ind\u00edgenas aldeados e n\u00e3o-aldeados durante a pandemia; (iii) a instala\u00e7\u00e3o de barreiras sanit\u00e1rias dos PIIRC; (iv) a cria\u00e7\u00e3o de Sala de Situa\u00e7\u00e3o para acompanhar os desafios da sa\u00fade ind\u00edgena; (v) o reconhecimento da legitimidade ativa da Apib para ajuizar a\u00e7\u00f5es do controle concentrado.<\/p>\n Em 9 de novembro de 2023, a ADPF entrou uma nova fase. Nesse momento, a a\u00e7\u00e3o buscou fortalecer o SasiSUS e fazer com que a decis\u00e3o sobre a desintrus\u00e3o das TIs cr\u00edticas fosse cumprida. Como apontado pelo ministro Lu\u00eds Roberto Barroso, os principais resultados desta fase s\u00e3o: (i) a defini\u00e7\u00e3o do p\u00fablico-alvo da pol\u00edtica de sa\u00fade ind\u00edgena; (ii) a ado\u00e7\u00e3o de nova metodologia para a distribui\u00e7\u00e3o de recursos aos Distritos Sanit\u00e1rios Especiais Ind\u00edgenas (DSEI); (iii) a cria\u00e7\u00e3o de pain\u00e9is digitais de acompanhamento or\u00e7ament\u00e1rio; (iv) a padroniza\u00e7\u00e3o dos instrumentos de contrata\u00e7\u00e3o utilizados pelos DSEI; (v) a atua\u00e7\u00e3o conjunta da Sesai e da Ag\u00eancia Brasileira de Apoio \u00e0 Gest\u00e3o do SUS (AgSUS) para o provimento e a forma\u00e7\u00e3o de profissionais de sa\u00fade em regi\u00f5es vulner\u00e1veis; (vi) a amplia\u00e7\u00e3o do uso da telemedicina; (vii) o fortalecimento da participa\u00e7\u00e3o das comunidades ind\u00edgenas na governan\u00e7a do SUS; (viii) o aprimoramento dos indicadores de monitoramento e avalia\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas de sa\u00fade ind\u00edgena.<\/p>\n O resultado das medidas adotadas pela Uni\u00e3o para efetivar as desintrus\u00f5es tamb\u00e9m \u00e9 significativo. At\u00e9 o momento, 6 TIs j\u00e1 tiveram sua desintrus\u00e3o conclu\u00edda, com a subsequente apresenta\u00e7\u00e3o de planos para garantir a continuidade da prote\u00e7\u00e3o das seguintes TIs: Karipuna, Kayap\u00f3, Ararib\u00f3ia, Munduruku, Trincheira Bacaj\u00e1 e Apyterewa. Al\u00e9m disso, entre mar\u00e7o de 2024 e julho de 2025, foi registrada a redu\u00e7\u00e3o de 98% dos garimpos ativos dentro da Terra Ind\u00edgena Yanomami.<\/p>\n Os resultados da a\u00e7\u00e3o mostram que o processo estrutural pode ser um instrumento efetivo para a prote\u00e7\u00e3o aos direitos fundamentais de grupos vulner\u00e1veis e para impulsionar a reforma de institui\u00e7\u00f5es em estado cr\u00edtico. No caso da ADPF 709, a atua\u00e7\u00e3o cooperativa desenvolvida na fase de monitoramento pelo N\u00facleo de Processos Estruturais e Complexos (Nupec), Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, Casa Civil, Sesai e Controladoria-Geral da Uni\u00e3o foram fatores determinantes para os resultados alcan\u00e7ados.<\/p>\n Como ressaltado pelos ministros Lu\u00eds Roberto Barroso e Edson Fachin em seus respectivos votos, a conclus\u00e3o de um processo estrutural n\u00e3o significa o fim dos problemas enfrentados na a\u00e7\u00e3o. Na verdade, o seu encerramento marca o in\u00edcio de uma nova fase: a consolida\u00e7\u00e3o das reformas estruturais implementadas. Para que a Sesai e o Minist\u00e9rio da Sa\u00fade sigam corrigindo as falhas na aten\u00e7\u00e3o \u00e0 sa\u00fade ind\u00edgena, o tribunal fixou cinco medidas de consolida\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Primeira medida<\/em>: a Sala de Situa\u00e7\u00e3o deve permanecer como ambiente de di\u00e1logo e monitoramento \u00e0 conclus\u00e3o das desintrus\u00f5es conduzidas na Pet 9.585. As reuni\u00f5es devem ser peri\u00f3dicas, conforme determina\u00e7\u00e3o do Poder Executivo, incluindo representantes da Apib, do MPF e da DPU.<\/p>\n Segunda medida<\/em>: a CGU, nos pr\u00f3ximos dois anos, deve seguir elaborando relat\u00f3rios de monitoramento semestrais sobre o cumprimento do Plano de Reestrutura\u00e7\u00e3o do SasiSUS, elaborado pela Sesai e homologado pelo STF. Os relat\u00f3rios devem ser publicizados pela CGU e pela Sesai em suas p\u00e1ginas institucionais, al\u00e9m de serem remetidos para a Apib, o MPF e a DPU.<\/p>\n Terceira medida<\/em>: em 2028, o Conselho de Monitoramento e Avalia\u00e7\u00e3o de Pol\u00edticas P\u00fablicas (CMAP) deve realizar um novo ciclo de avalia\u00e7\u00e3o do SasiSUS, com foco em implementa\u00e7\u00e3o e resultados. Essa avalia\u00e7\u00e3o deve focar o monitoramento n\u00e3o apenas sobre m\u00e9tricas de sa\u00fade, mas tamb\u00e9m sobre a qualidade do servi\u00e7o e a efetividade intercultural, assegurando que as evid\u00eancias coletadas incidam em planos de a\u00e7\u00e3o imediatos e ajustes \u00e1geis no modelo de gest\u00e3o e aloca\u00e7\u00e3o de recursos.<\/p>\n Quarta medida<\/em>: conforme compromisso assumido pela Uni\u00e3o, a nova metodologia para distribui\u00e7\u00e3o de recursos entre os DSEI deve ser adotada a partir do PLOA 2027, que ser\u00e1 apresentado ao Congresso Nacional em agosto de 2026.<\/p>\n Quinta medida<\/em>: conforme proposto pela pr\u00f3pria AgSUS, devem ser criados n\u00facleos de intelig\u00eancia nos DSEIs para a produ\u00e7\u00e3o e sistematiza\u00e7\u00e3o de dados emp\u00edricos com o objetivo de melhorar os subs\u00eddios para monitoramento e avalia\u00e7\u00e3o constante da pol\u00edtica p\u00fablica pelos gestores do SasiSUS.<\/p>\n Em s\u00edntese, processos estruturais podem e devem ser conclu\u00eddos sempre que as altera\u00e7\u00f5es j\u00e1 introduzidas indiquem uma retomada do adequado funcionamento de uma pol\u00edtica p\u00fablica, sua reformula\u00e7\u00e3o e, portanto, o restabelecimento da atua\u00e7\u00e3o funcional das inst\u00e2ncias majorit\u00e1rias, \u00e0s quais se atribui a primazia para a tarefa.<\/p>\n A interven\u00e7\u00e3o do Judici\u00e1rio na hip\u00f3tese tem a fun\u00e7\u00e3o essencial de desbloquear o funcionamento de tais inst\u00e2ncias, promover o di\u00e1logo entre os interessados e, assim, gerar incentivos para que os ajustes necess\u00e1rios sejam implementados.<\/p>\n Uma vez cumprido esse papel e estabelecido um plano de consolida\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica p\u00fablica e de seu monitoramento, o Judici\u00e1rio devolve a quest\u00e3o \u00e0s inst\u00e2ncias majorit\u00e1rias para que sigam acompanhando e reformulando tal pol\u00edtica no dia a dia. De fato, pol\u00edticas p\u00fablicas demandam ajustes cont\u00ednuos, na medida em que se alteram as condi\u00e7\u00f5es originais sobre as quais incidem. Ajustes ordin\u00e1rios n\u00e3o s\u00e3o fun\u00e7\u00e3o do Judici\u00e1rio em primeira m\u00e3o. Cabe-lhe intervir apenas em situa\u00e7\u00f5es extraordin\u00e1rias de bloqueio estrutural.<\/p>\n Nessa linha, o STF demonstra que h\u00e1 como conciliar o enfrentamento de viola\u00e7\u00f5es estruturais a direitos fundamentais com o princ\u00edpio da separa\u00e7\u00e3o dos poderes. Em tais casos, o tribunal deve atuar cirurgicamente, com o prop\u00f3sito de remover resist\u00eancias e colocar as mudan\u00e7as em curso. Cumprida essa fun\u00e7\u00e3o, entrega-se a mat\u00e9ria \u00e0s inst\u00e2ncias respons\u00e1veis para que conduzam seu funcionamento ordin\u00e1rio. Assim, preserva-se a miss\u00e3o do tribunal de prote\u00e7\u00e3o aos direitos constitucionais, assim como a primazia da compet\u00eancia das inst\u00e2ncias majorit\u00e1rias na defini\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\nA efetividade da ADPF 709<\/h3>\n
Medidas para a consolida\u00e7\u00e3o de reformas estruturais<\/h3>\n
Conclus\u00e3o<\/h3>\n
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