O sistema de justi\u00e7a brasileiro vive em constante transforma\u00e7\u00e3o desde 1988. As fun\u00e7\u00f5es essenciais \u00e0 Justi\u00e7a \u2013 Minist\u00e9rio P\u00fablico (MP), Defensoria P\u00fablica (DP) e advocacia p\u00fablica \u2013 n\u00e3o permaneceram inalteradas ap\u00f3s a promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o, mas seguiram trajet\u00f3rias de mudan\u00e7as formais e informais, ora por reformas legislativas, ora por redirecionamentos de prioridades institucionais.<\/p>\n
Essas transforma\u00e7\u00f5es refletem n\u00e3o apenas adapta\u00e7\u00f5es \u00e0s demandas sociais, mas tamb\u00e9m estrat\u00e9gias de fortalecimento e legitima\u00e7\u00e3o das pr\u00f3prias institui\u00e7\u00f5es no complexo jogo de competi\u00e7\u00f5es e coopera\u00e7\u00f5es que marca o funcionamento do sistema de justi\u00e7a nacional (LAMENHA; LIMA, 2021).<\/p>\n
No caso espec\u00edfico da advocacia p\u00fablica, essa trajet\u00f3ria tem sido mais heterog\u00eanea que a do Minist\u00e9rio P\u00fablico ou da Defensoria P\u00fablica. Enquanto estas \u00faltimas consolidaram agendas corporativas relativamente coesas \u2013 o MP transitando da tutela coletiva para o combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o, a DP expandindo progressivamente suas atribui\u00e7\u00f5es para direitos humanos e tutela coletiva \u2013, a advocacia p\u00fablica ainda busca maior unidade normativa e organizacional em meio \u00e0 sua complexa composi\u00e7\u00e3o federativa.<\/p>\n
A edi\u00e7\u00e3o da Portaria Normativa 194, de 10 de setembro de 2025, pela Advocacia-Geral da Uni\u00e3o (AGU), insere-se nesse contexto de evolu\u00e7\u00e3o institucional. A normativa representa um marco na racionaliza\u00e7\u00e3o e sistematiza\u00e7\u00e3o dos processos estruturais no \u00e2mbito federal, consolidando e organizando uma atua\u00e7\u00e3o que j\u00e1 vinha sendo desenvolvida de forma fragmentada pela advocacia p\u00fablica.<\/p>\n
Mas vai al\u00e9m: pela primeira vez, estabelece fluxos internos claros, prazos objetivos e responsabilidades espec\u00edficas entre consultoria e contencioso, reconhecendo que a defesa judicial coordenada da Uni\u00e3o e de suas entidades n\u00e3o pode mais limitar-se \u00e0 l\u00f3gica adversarial tradicional, mas deve assumir contornos propositivos, cooperativos e dial\u00f3gicos.<\/p>\n
O m\u00e9rito da portaria \u00e9 triplo. Primeiro, sistematiza experi\u00eancias dispersas em um marco regulat\u00f3rio coeso. Segundo, organiza a atua\u00e7\u00e3o interna da AGU em fases metodicamente estruturadas (requisi\u00e7\u00e3o de subs\u00eddios, elabora\u00e7\u00e3o de plano estrutural, monitoramento), valorizando a articula\u00e7\u00e3o entre consultoria e contencioso atrav\u00e9s do Sistema Sapiens.<\/p>\n
Terceiro, e mais importante, reposiciona a Uni\u00e3o \u2013 frequentemente vista apenas como \u201cr\u00e9 resistente\u201d em a\u00e7\u00f5es civis p\u00fablicas \u2013 como participante ativa e propositiva na constru\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es estruturais. Essa mudan\u00e7a dialoga com o que a literatura tem apontado h\u00e1 anos: sem a participa\u00e7\u00e3o engajada do ente p\u00fablico demandado, n\u00e3o h\u00e1 processo estrutural efetivo.<\/p>\n
Na tradi\u00e7\u00e3o adversarial, a defesa do ente p\u00fablico tende a assumir um papel meramente defensivo, muitas vezes restrito a preliminares processuais ou \u00e0 tentativa de afastar a responsabilidade estatal. Mas, conforme j\u00e1 argumentei em diversos trabalhos acad\u00eamicos sobre processos estruturais (LIMA; FRAN\u00c7A, 2021a; LIMA; FRAN\u00c7A, 2021b), lit\u00edgios que envolvem pol\u00edticas p\u00fablicas e disfun\u00e7\u00f5es administrativas s\u00e3o, por natureza, estruturais. Exigem diagn\u00f3sticos institucionais, compromissos de reorganiza\u00e7\u00e3o e acompanhamento cont\u00ednuo. A defesa estatal, nesse cen\u00e1rio, deve ser parte da solu\u00e7\u00e3o, n\u00e3o apenas da resist\u00eancia.<\/p>\n
Al\u00e9m dos casos frequentemente documentados na literatura, minha pr\u00f3pria viv\u00eancia profissional, ao longo de 22 anos de AGU, mostra que o di\u00e1logo entre institui\u00e7\u00f5es \u00e9 crucial para a efetividade dos processos estruturais. Lit\u00edgios estruturais envolvendo quest\u00f5es ambientais complexas (como Monte dos Guararapes ou Muribeca, em Pernambuco), pol\u00edticas de sa\u00fade (como a regulamenta\u00e7\u00e3o do uso medicinal da cannabis) e educacionais (Fundef, Fundeb), demonstram que solu\u00e7\u00f5es duradouras emergem apenas quando a Administra\u00e7\u00e3o participa ativamente da constru\u00e7\u00e3o de alternativas vi\u00e1veis. A resist\u00eancia puramente defensiva gera, no m\u00e1ximo, vit\u00f3rias processuais tempor\u00e1rias, mas raramente resolve os problemas de fundo que motivaram a judicializa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Essa perspectiva encontra respaldo na literatura internacional. Owen Fiss (1979), ao analisar as structural injunctions<\/em> nos Estados Unidos, j\u00e1 destacava que ordens estruturais funcionam como instrumentos de reforma institucional, cujo \u00eaxito depende da colabora\u00e7\u00e3o dos atores envolvidos.<\/p>\n A experi\u00eancia brasileira tem confirmado essa premissa: processos estruturais efetivos n\u00e3o se resumem \u00e0 responsabiliza\u00e7\u00e3o, mas se destinam a transformar realidades complexas. A legitima\u00e7\u00e3o dessas decis\u00f5es depende n\u00e3o apenas do reconhecimento judicial, mas tamb\u00e9m da capacidade institucional do ente p\u00fablico de participar ativamente de sua implementa\u00e7\u00e3o. A Portaria da AGU, ao prever a elabora\u00e7\u00e3o de planos estruturais e mecanismos de monitoramento, insere a advocacia p\u00fablica exatamente nessa racionalidade.<\/p>\n Neste sentido, a defesa das pol\u00edticas p\u00fablicas, quando ancorada em bases democr\u00e1ticas e t\u00e9cnicas, \u00e9 express\u00e3o de legitimidade constitucional. O Estado n\u00e3o atua apenas como litigante, mas como formulador de pol\u00edticas que traduzem escolhas coletivas realizadas no espa\u00e7o pol\u00edtico e que devem ser protegidas de inger\u00eancias arbitr\u00e1rias ou invi\u00e1veis.<\/p>\n Nessa perspectiva, a advocacia p\u00fablica exerce fun\u00e7\u00e3o essencial: garantir que pol\u00edticas concebidas a partir de crit\u00e9rios t\u00e9cnicos, respaldo or\u00e7ament\u00e1rio e delibera\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica possam ser implementadas sem o risco de captura por interesses conjunturais ou solu\u00e7\u00f5es judiciais descoladas da realidade administrativa. Trata-se de assegurar que o sistema de justi\u00e7a atue como espa\u00e7o de aprimoramento institucional, e n\u00e3o de substitui\u00e7\u00e3o indevida das escolhas leg\u00edtimas da sociedade.<\/p>\n Reconhecer, entretanto, a legitimidade das pol\u00edticas p\u00fablicas n\u00e3o significa negar suas fragilidades. O caso brasileiro tem demonstrado que muitas medidas, ainda que bem desenhadas, encontram barreiras concretas para sua plena implementa\u00e7\u00e3o \u2013 sejam limites or\u00e7ament\u00e1rios, car\u00eancias estruturais ou resist\u00eancias pol\u00edticas locais.<\/p>\n \u00c9 nesse ponto que o processo estrutural revela sua import\u00e2ncia: ao inv\u00e9s de impor solu\u00e7\u00f5es imediatistas, cria espa\u00e7os para que tais dificuldades sejam explicitadas, monitoradas e superadas progressivamente. A legitimidade democr\u00e1tica das pol\u00edticas p\u00fablicas e a transpar\u00eancia quanto aos obst\u00e1culos de sua execu\u00e7\u00e3o n\u00e3o s\u00e3o incompat\u00edveis; ao contr\u00e1rio, constituem dimens\u00f5es complementares de um mesmo compromisso republicano com a efetividade dos direitos fundamentais.<\/p>\n A Portaria 194, portanto, institucionaliza o que a pr\u00e1tica j\u00e1 vinha demonstrando. Ao inv\u00e9s de limitar-se \u00e0 contesta\u00e7\u00e3o fragmentada, a AGU agora assume formalmente que sua atua\u00e7\u00e3o deve contribuir de forma coordenada para o desenho de solu\u00e7\u00f5es vi\u00e1veis. Isso significa trazer sistematicamente para o processo estrutural informa\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas sobre or\u00e7amento, gest\u00e3o, viabilidade administrativa e cronogramas de execu\u00e7\u00e3o, permitindo que planos sejam fact\u00edveis e sustent\u00e1veis. O que era experi\u00eancia pontual torna-se metodologia institucional.<\/p>\n N\u00e3o se pode ignorar, contudo, os desafios dessa mudan\u00e7a. H\u00e1 uma cultura de litigiosidade defensiva a ser superada, al\u00e9m da necessidade de recursos t\u00e9cnicos especializados e da coordena\u00e7\u00e3o federativa em lit\u00edgios que envolvem estados e munic\u00edpios. Outro ponto cr\u00edtico \u00e9 a compatibiliza\u00e7\u00e3o entre atua\u00e7\u00e3o estrutural e responsabiliza\u00e7\u00e3o: como articular planos dial\u00f3gicos com a aplica\u00e7\u00e3o da Lei de Improbidade Administrativa (inclusive ap\u00f3s as reformas de 2021), sem abrir espa\u00e7o para percep\u00e7\u00f5es de leni\u00eancia ou impunidade? (LIMA, 2025)<\/p>\n A Portaria 194 surge em um contexto de intensa competi\u00e7\u00e3o no sistema de justi\u00e7a brasileiro. Minist\u00e9rio P\u00fablico, Defensoria P\u00fablica e Tribunal de Contas disputam, h\u00e1 d\u00e9cadas, a primazia na tutela coletiva e no controle de pol\u00edticas p\u00fablicas. A AGU, tradicionalmente vista como \u201cdefensora passiva\u201d do Estado, agora se posiciona como articuladora proativa de solu\u00e7\u00f5es estruturais. Essa mudan\u00e7a de paradigma n\u00e3o \u00e9 apenas processual, mas sim pol\u00edtica. Representa o reconhecimento de que a advocacia p\u00fablica deve participar ativamente da constru\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas efetivas, n\u00e3o apenas reagir \u00e0s suas contesta\u00e7\u00f5es judiciais.<\/p>\n Nesse cen\u00e1rio competitivo, a especializa\u00e7\u00e3o da AGU em processos estruturais pode reequilibrar as for\u00e7as no sistema de justi\u00e7a. Enquanto outros \u00f3rg\u00e3os focam na identifica\u00e7\u00e3o de problemas e responsabiliza\u00e7\u00e3o, a advocacia p\u00fablica assume o papel de viabilizar solu\u00e7\u00f5es. \u00c9 uma divis\u00e3o racional do trabalho que reconhece as compet\u00eancias institucionais espec\u00edficas: quem conhece as engrenagens da m\u00e1quina estatal est\u00e1 melhor posicionado para propor como reform\u00e1-la. A portaria, portanto, n\u00e3o apenas regula procedimentos \u2013 redefine o lugar da AGU na governan\u00e7a das pol\u00edticas p\u00fablicas brasileiras.<\/p>\n Ainda assim, o potencial de transforma\u00e7\u00e3o \u00e9 ineg\u00e1vel. Como venho discutindo em pesquisas sobre o funcionamento das institui\u00e7\u00f5es do sistema de justi\u00e7a brasileiro, experi\u00eancia refletida a partir de mais de duas d\u00e9cadas atuando em a\u00e7\u00f5es civis p\u00fablicas, a efetividade judicial passa pela constru\u00e7\u00e3o de arranjos institucionais que v\u00e3o al\u00e9m da senten\u00e7a condenat\u00f3ria. A AGU, como \u00f3rg\u00e3o de Estado, tem a oportunidade de liderar essa mudan\u00e7a cultural, internalizando o processo estrutural como gram\u00e1tica de atua\u00e7\u00e3o institucional.<\/p>\n Se bem implementada, a Portaria 194\/2025 pode reposicionar a advocacia p\u00fablica como protagonista do constitucionalismo transformador brasileiro. N\u00e3o apenas como defesa do ente p\u00fablico, mas como articuladora de solu\u00e7\u00f5es para lit\u00edgios que comprometem a realiza\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais. Ao reconhecer a centralidade da participa\u00e7\u00e3o ativa do Estado nos processos estruturais, a portaria inaugura uma etapa em que a defesa estatal deixa de ser obst\u00e1culo e passa a ser condi\u00e7\u00e3o de possibilidade para a transforma\u00e7\u00e3o institucional.<\/p>\n BRASIL. Advocacia-Geral da Uni\u00e3o<\/strong>. Portaria Normativa AGU n\u00ba 194, de 10 de setembro de 2025. Disciplina atividades e fluxos entre os \u00f3rg\u00e3os de contencioso e de consultoria da AGU relativos a conflitos estruturais A regulamenta\u00e7\u00e3o dos processos estruturais no \u00e2mbito da AGU. Di\u00e1rio Oficial da Uni\u00e3o<\/strong>: se\u00e7\u00e3o 1, Bras\u00edlia, DF, 10 set. 2025. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.in.gov.br\/en\/web\/dou\/-\/portaria-normativa-agu-n-194-de-10-de-setembro-de-2025-654667545. Acesso em: 22 set. 2025.<\/p>\n FISS, Owen M. The Supreme Court, 1978 Term. Foreword: the forms of justice. Harvard Law Review<\/strong>, Cambridge, vol. 93, n. 1, 1979, p. 1-58.<\/p>\n LIMA, Fl\u00e1via Danielle Santiago. Pref\u00e1cio. In: CREMONEZI, Ana Cristina. Processo estrutural e lei de improbidade administrativa<\/strong>: a perspectiva dial\u00f3gica de processo como complemento ou contraponto ao direito administrativo sancionador. Londrina: Editora Thoth, 2025.<\/p>\n LAMENHA, Bruno; LIMA, Fl\u00e1via Danielle Santiago. Quem defender\u00e1 a sociedade? Trajet\u00f3rias e competi\u00e7\u00e3o institucional em torno da tutela coletiva entre minist\u00e9rio p\u00fablico e defensoria no p\u00f3s-1988. Revista Espa\u00e7o Jur\u00eddico<\/strong>, v. 22, p. 73-104, 2021.<\/p>\n LIMA, Fl\u00e1via Danielle Santiago; FRAN\u00c7A, E. P. C. Processo coletivo, estrutural e dial\u00f3gico: o papel do juiz-articulador na intera\u00e7\u00e3o entre os part\u00edcipes na a\u00e7\u00e3o civil p\u00fablica. A&C. Revista de Direito Administrativo & Constitucional<\/strong>, v. 21, p. 169-198, 2021a.<\/p>\n LIMA, Fl\u00e1via Danielle Santiago; FRAN\u00c7A, E. P. C. Repensando o papel da jurisdi\u00e7\u00e3o nos lit\u00edgios estruturais de interesse p\u00fablico: do ativismo antidial\u00f3gico \u00e0 decis\u00e3o compartilhada. Revista Eletr\u00f4nica de Direito Processual<\/strong>, v. 22, p. 350-378, 2021b.<\/p>\n LIMA, Fl\u00e1via Danielle Santiago; LINS, B. J. R. L. Mudan\u00e7a e pluralidade institucional no(s) Minist\u00e9rio(s) P\u00fablico(s) brasileiro(s): da tutela coletiva ao combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o? Teoria Jur\u00eddica Contempor\u00e2nea<\/strong>, v. 7, p. 1-36, 2023.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" O sistema de justi\u00e7a brasileiro vive em constante transforma\u00e7\u00e3o desde 1988. 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