J\u00e1 \u00e9 um tru\u00edsmo afirmar que o mundo contempor\u00e2neo \u00e9 marcado pelas novas tecnologias, pela intelig\u00eancia artificial e pela minera\u00e7\u00e3o, utiliza\u00e7\u00e3o e armazenamento de dados em larga escala. Nesse contexto, tamb\u00e9m a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica cada vez mais vem se utilizando de ferramentas de Tecnologia da Informa\u00e7\u00e3o e Comunica\u00e7\u00e3o (TIC) para realizar suas atividades meio e fim.<\/p>\n
Ocorre que o Estado brasileiro, naturalmente, n\u00e3o \u00e9 capaz de desenvolver e aplicar todas as solu\u00e7\u00f5es de tecnologia e seguran\u00e7a da informa\u00e7\u00e3o que utiliza, por meio de seus pr\u00f3prios agentes p\u00fablicos e servidores. Isso torna inevit\u00e1vel a contrata\u00e7\u00e3o de parceiros externos para que essas solu\u00e7\u00f5es sejam desenhadas e\/ou implantadas, de acordo com o interesse p\u00fablico.[1]<\/a><\/p>\n Em primeiro lugar, observa-se que preocupa\u00e7\u00f5es com contrata\u00e7\u00f5es na \u00e1rea de TIC j\u00e1 est\u00e3o presentes dentro da Lei 14.133\/2021<\/a>, inclusive com a cria\u00e7\u00e3o de uma nova modalidade de licita\u00e7\u00e3o vocacionada \u00e0 \u00e1rea de tecnologia \u2013 o di\u00e1logo competitivo.<\/p>\n No \u00e2mbito do executivo federal, que \u00e9 o principal objeto deste artigo, editou-se a Instru\u00e7\u00e3o Normativa SGD\/ME 94, de 23 de dezembro de 2022, que disciplina, naquela esfera, as contrata\u00e7\u00f5es de solu\u00e7\u00f5es de TIC pelos \u00f3rg\u00e3os e entidades integrantes do Sistema de Administra\u00e7\u00e3o dos Recursos de Tecnologia da Informa\u00e7\u00e3o (Sisp)[2]<\/a>.<\/p>\n Essa IN define solu\u00e7\u00f5es de TIC no seu art. 2\u00ba, VII, como o \u201cconjunto de bens e\/ou servi\u00e7os que apoiam processos de neg\u00f3cio mediante a conjuga\u00e7\u00e3o de recursos de TIC\u201d, de acordo com as premissas definidas em um de seus anexos, al\u00e9m de diversas portarias da SGD\/MGI para assuntos espec\u00edficos.<\/p>\n J\u00e1 se tem mapeados, nos \u00e2mbitos federal, estadual, municipal e distrital, centenas de licita\u00e7\u00f5es e contrata\u00e7\u00f5es, cujos objetos s\u00e3o da \u00e1rea de TIC, envolvendo produtos e servi\u00e7os diversos, como servi\u00e7os especializados, treinamento, suporte, software<\/em>, hardware<\/em> e infraestrutura. Diante desse quadro, o mercado de contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas pode ser atrativo para diversas empresas e organiza\u00e7\u00f5es que trabalham com ferramentas e solu\u00e7\u00f5es de TIC \u2013 ainda que esses players<\/em> ainda n\u00e3o tenham o h\u00e1bito de contratar com o poder p\u00fablico.<\/p>\n E uma das primeiras indaga\u00e7\u00f5es que surge dentro de toda organiza\u00e7\u00e3o que trabalha com solu\u00e7\u00f5es de TIC e que decide contratar com o poder p\u00fablico, \u00e9 a seguinte: como minha solu\u00e7\u00e3o sempre \u00e9 \u00fanica, posso fazer uma contrata\u00e7\u00e3o direta, sem licita\u00e7\u00e3o?<\/p>\n A resposta n\u00e3o \u00e9 f\u00e1cil. Isso porque nem toda solu\u00e7\u00e3o de TIC \u00e9 t\u00e3o \u00fanica que n\u00e3o possa ser licitada e nem todas as situa\u00e7\u00f5es de emerg\u00eancia e\/ou especificidade v\u00eam atraindo contrata\u00e7\u00f5es diretas, com base nas orienta\u00e7\u00f5es do TCU<\/a> e da jurisprud\u00eancia.<\/p>\n \u00c9 necess\u00e1rio, primeiramente, fixar a premissa de que a jurisprud\u00eancia do TCU[3]<\/a> h\u00e1 anos j\u00e1 vem considerando os servi\u00e7os e solu\u00e7\u00f5es de TIC como servi\u00e7os comuns, que devem, como regra, ser objeto de licita\u00e7\u00e3o, que ocorrer\u00e1, normalmente, pela modalidade preg\u00e3o e esp\u00e9cie preg\u00e3o eletr\u00f4nico[4]<\/a>. Fixada essa premissa, sendo a contrata\u00e7\u00e3o direta uma exce\u00e7\u00e3o, pode-se analisar os casos em que poder\u00e1 haver a contrata\u00e7\u00e3o direta, seja por licita\u00e7\u00e3o dispens\u00e1vel ou por inexigibilidade[5]<\/a>.<\/p>\n Quanto \u00e0 licita\u00e7\u00e3o dispens\u00e1vel, para as solu\u00e7\u00f5es de TIC desenvolvidas por organiza\u00e7\u00f5es que n\u00e3o sejam estatais, de ICT p\u00fablica ou ag\u00eancia de fomento, isto \u00e9, as fornecidas pelos agentes do mercado privado em geral, destacam-se as hip\u00f3teses dos incisos II, VI e VIII do art. 75 da Lei 14.133\/2021.<\/p>\n Sobre a hip\u00f3tese do art. 75, II, da Lei 14.133\/2021, que trata da dispensa por pequeno valor, a IN SGD\/ME 94\/2022 determina que as contrata\u00e7\u00f5es diretas nesse caso continuam a ser reguladas pela IN SEGES\/ME 67, de 8 de julho de 2021, que estabelece o sistema de dispensa eletr\u00f4nica, sendo a aplica\u00e7\u00e3o da IN SGD\/ME 94\/2022 facultativa[6]<\/a>.<\/p>\n O valor das dispensas por pequeno valor hoje, para as solu\u00e7\u00f5es de TIC perfaz, em regra, R$ 62.725,59 ou o dobro desse valor no caso de contrata\u00e7\u00f5es por cons\u00f3rcios p\u00fablicos e ag\u00eancias executivas (v. Decreto 12.343\/2024). No caso de diversos softwares<\/em> de prateleira e diversas licen\u00e7as e solu\u00e7\u00f5es mais simples, al\u00e9m de v\u00e1rias solu\u00e7\u00f5es contratadas por entes, \u00f3rg\u00e3os e entidades de menor porte, \u00e9 comum a dispensa com base no pequeno valor sem maiores problemas.<\/p>\n Sobre a hip\u00f3tese do inciso VI, tem-se caso em que a publicidade de uma licita\u00e7\u00e3o pode comprometer a seguran\u00e7a nacional, de modo que a necessidade de tratamento sigiloso \u00e9 a raz\u00e3o para o afastamento da regra de licitar. Al\u00e9m da previs\u00e3o do caso pelo ministro da Defesa, a hip\u00f3tese de comprometimento da seguran\u00e7a nacional deve estar configurada no caso concreto, sendo expressamente justificada pelos respons\u00e1veis pela contrata\u00e7\u00e3o e, mesmo assim, com devida pesquisa e justificativa dos pre\u00e7os praticados na contrata\u00e7\u00e3o, conforme o TCU decidiu no Ac\u00f3rd\u00e3o 2.994\/2009-Plen\u00e1rio, \u00e0 luz do dispositivo correspondente na Lei 8.666\/1999 (art. 24, IX).<\/p>\n J\u00e1 a hip\u00f3tese do art. 75, VIII, da Lei 14.133\/2021, da contrata\u00e7\u00e3o emergencial, demanda an\u00e1lises de casos que j\u00e1 tramitaram perante o TCU.<\/p>\n Uma das principais preocupa\u00e7\u00f5es da IN SGD\/ME 94\/2022, assim como do TCU, refere-se \u00e0 fase de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o e, sobretudo, de realiza\u00e7\u00e3o de estudos t\u00e9cnicos preliminares e termos de refer\u00eancia dentro dessa fase. H\u00e1, inclusive, previs\u00e3o expressa no art. 9\u00ba, \u00a7 1\u00ba, da IN SGD\/ME 94\/2022 de que \u00e9 obrigat\u00f3ria a execu\u00e7\u00e3o de todas as etapas da fase de planejamento da contrata\u00e7\u00e3o, mesmo nos casos de contrata\u00e7\u00f5es diretas.<\/p>\n Como o pressuposto da dispensa de licita\u00e7\u00e3o \u00e9 a necessidade de celebra\u00e7\u00e3o do contrato de modo imediato, sob pena de preju\u00edzo ao interesse p\u00fablico, o ponto nevr\u00e1lgico \u00e9 a articula\u00e7\u00e3o entre o tempo e o planejamento. A caracteriza\u00e7\u00e3o da situa\u00e7\u00e3o emergencial depende de ju\u00edzo pr\u00f3prio da Administra\u00e7\u00e3o. Entretanto, uma situa\u00e7\u00e3o de emerg\u00eancia n\u00e3o pode ser gerada pela falta ou falha no planejamento da contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Em 2020, o TCU julgou caso referente a uma contrata\u00e7\u00e3o na \u00e1rea da seguran\u00e7a da informa\u00e7\u00e3o pelo Serpro, em que se fixou algumas premissas a serem observadas para o caso de contrata\u00e7\u00f5es emergenciais em TIC (Ac\u00f3rd\u00e3o 1919\/2020-Plen\u00e1rio)[7]<\/a>.<\/p>\n No caso concreto, teria ocorrido um incidente no Sistema Pucomex DU-E; essa falha teria sido resolvida pelo corpo t\u00e9cnico da estatal a partir da instala\u00e7\u00e3o de uma sala de crise; esse fato teria alertado a empresa sobre poss\u00edveis falhas de magnitude similar ou maior em processos cr\u00edticos; dez sistemas teriam sido eleitos para serem objeto de interven\u00e7\u00e3o por serem os mais suscet\u00edveis a gerar alto impacto em caso de erros; e, por isso, teria sido caracterizada a situa\u00e7\u00e3o de emerg\u00eancia para a contrata\u00e7\u00e3o de consultoria especializada a fornecer a orienta\u00e7\u00e3o para que os eventuais riscos constatados fossem eliminados.<\/p>\n O TCU, por\u00e9m, considerou que nesse caso espec\u00edfico n\u00e3o haveria a alegada urg\u00eancia de forma a atrair a contrata\u00e7\u00e3o emergencial.<\/p>\n Primeiramente, para que se admita a dispensa com base em situa\u00e7\u00e3o de emerg\u00eancia, seria imprescind\u00edvel haver a necessidade de interfer\u00eancia urgente para evitar ou prevenir evento iminente e desastroso nos sistemas, com evidente e elevado impacto para a entidade, cuja n\u00e3o interven\u00e7\u00e3o imediata acarrete risco muito elevado. Tratando-se, no caso concreto, de servi\u00e7o de consultoria explorat\u00f3rio (de investiga\u00e7\u00e3o de riscos e vulnerabilidades), incerto e preventivo, visando a melhoria de processos, via de regra, n\u00e3o haveria uma situa\u00e7\u00e3o de emerg\u00eancia.<\/p>\n Outra regra que se pode extrair desse julgado \u00e9 a de que \u00e9 imprescind\u00edvel que a interven\u00e7\u00e3o seja extraordin\u00e1ria e espec\u00edfica, fugindo \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o cotidiana, e que a interven\u00e7\u00e3o do contratado deve ser necess\u00e1ria para se resolver o problema identificado como cr\u00edtico pela administra\u00e7\u00e3o \u2013 n\u00e3o sendo poss\u00edvel que o escopo da interven\u00e7\u00e3o seja amplo ou gen\u00e9rico, com natureza de consultoria, por exemplo.<\/p>\n Ademais, mesmo na dispensa emergencial, \u00e9 necess\u00e1rio que o pre\u00e7o proposto efetivamente corresponda ao usual do mercado, mostrando-se de acordo com os valores normalmente cobrados pela pr\u00f3pria empresa e tamb\u00e9m proporcional aos praticados no mercado em geral.<\/p>\n Destaca-se que existem diferentes entendimentos quanto \u00e0 validade de contrato emergencial em decorr\u00eancia da falha, des\u00eddia ou in\u00e9rcia administrativa. O TCU j\u00e1 entendeu que, a par da irregularidade praticada pelo gestor, que deve ser punida, o contrato deve ser considerado v\u00e1lido, uma vez que \u201cn\u00e3o se distingue a emerg\u00eancia real, resultante do imprevis\u00edvel, daquela resultante da inc\u00faria ou in\u00e9rcia administrativa\u201d (por todos, Ac\u00f3rd\u00e3o 1.876\/2007-Plen\u00e1rio).<\/p>\n Isto \u00e9, para o TCU, quem deve ser punido \u00e9 o gestor e n\u00e3o o contratado e a coletividade. O Superior Tribunal de Justi\u00e7a, por outro lado, j\u00e1 registrou entendimento pela pr\u00f3pria nulidade do contrato, sendo a empresa prestadora de servi\u00e7o condenada a ressarcir o preju\u00edzo observado pelo er\u00e1rio (REsp 1.760.128\/SP, relator ministro Herman Benjamin).<\/p>\n Tem-se, por fim, as situa\u00e7\u00f5es que poderiam autorizar a contrata\u00e7\u00e3o direta por inexigibilidade de licita\u00e7\u00e3o. A inexigibilidade, como se sabe, se refere \u00e0s situa\u00e7\u00f5es em que a competi\u00e7\u00e3o \u00e9 invi\u00e1vel, seja por exclusividade do fornecedor, seja por situa\u00e7\u00f5es em que as caracter\u00edsticas do servi\u00e7o ou da equipe que os desenvolve ou fornece tornem a solu\u00e7\u00e3o \u00fanica no mercado, impossibilitando que outros players<\/em> ofere\u00e7am solu\u00e7\u00e3o similar. Vale registrar que o art. 74, \u00a71\u00ba, da Lei 14.133\/2021 determina que \u00e9 vedada a prefer\u00eancia por marca espec\u00edfica.<\/p>\n Sob a \u00e9gide da Lei 8.666\/1993, o TCU fixou o entendimento de que a inexigibilidade para servi\u00e7os de inform\u00e1tica s\u00f3 seria admitida para servi\u00e7os profissionais especializados ou para manuten\u00e7\u00e3o de sistema ou software<\/em> em que o prestador do servi\u00e7o detenha os direitos de propriedade intelectual, situa\u00e7\u00e3o esta que deveria estar devidamente comprovada (Ac\u00f3rd\u00e3o 2094\/2004-Plen\u00e1rio).<\/p>\n Entretanto, \u00e9 de se registrar que se vem considerando que as solu\u00e7\u00f5es de TIC devem ser implantadas na Administra\u00e7\u00e3o de forma que esta detenha dom\u00ednio tecnol\u00f3gico sobre os produtos gerados, sem que se gere uma depend\u00eancia do contratado (Ac\u00f3rd\u00e3o 2.476\/2007-Plen\u00e1rio).<\/p>\n O TCU tamb\u00e9m sob a \u00e9gide da Lei 8.666\/1993 fixou o entendimento de que, em solu\u00e7\u00f5es de TIC, o certificado oferecido pelo pr\u00f3prio fabricante n\u00e3o \u00e9 instrumento h\u00e1bil para comprovar a condi\u00e7\u00e3o de exclusividade (Ac\u00f3rd\u00e3o 3659\/2007-Primeira C\u00e2mara). Esse entendimento, no entanto, deve se entender por superado, tendo em vista que a Lei 14.133\/2021 determina em seu art. 74, \u00a7 1\u00ba, serem aceitos \u201catestado de exclusividade, contrato de exclusividade, declara\u00e7\u00e3o do fabricante ou outro documento id\u00f4neo capaz de comprovar que o objeto \u00e9 fornecido ou prestado por produtor, empresa ou representante comercial exclusivos\u201d.<\/p>\n J\u00e1 o Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF), por exemplo, nos autos do Processo 00600-00009711\/2022-95-e, j\u00e1 reconheceu irregularidade do termo de refer\u00eancia e o do edital de licita\u00e7\u00e3o da \u00e1rea de TIC, que teria direcionado o objeto da contrata\u00e7\u00e3o a produtos\/solu\u00e7\u00f5es de determinada fabricante. Isso indica tamb\u00e9m que, no caso de uma contrata\u00e7\u00e3o direta por inexigibilidade, n\u00e3o poderia haver, no Termo de Refer\u00eancia, a restri\u00e7\u00e3o do objeto e dos requisitos e par\u00e2metros da solu\u00e7\u00e3o tais que apenas uma empresa possa prestar o servi\u00e7o. O recomend\u00e1vel \u00e9 que se admita diversas solu\u00e7\u00f5es com engenharia diferente para o mesmo escopo e que qualquer tipo de especificidade ou exclusividade deva ser justificada.[8]<\/a><\/p>\n Por fim, \u00e9 interessante observar que os pr\u00f3prios \u00f3rg\u00e3os de controle, na pr\u00e1tica, j\u00e1 realizam para si contrata\u00e7\u00f5es na \u00e1rea de TIC por inexigibilidade.<\/p>\n O Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), por exemplo, contratou por inexigibilidade a subscri\u00e7\u00e3o anual de licen\u00e7as de um software<\/em> espec\u00edfico de anti-ransomware<\/em>, servi\u00e7o de teste de invas\u00e3o (pentest<\/em>) e servi\u00e7os de suporte (Inexigibilidade de Licita\u00e7\u00e3o 26\/2023). Segundo o TCE-RS, a solu\u00e7\u00e3o contratada seria a \u00fanica atender \u00e0s demandas da corte, considerando, principalmente, o cen\u00e1rio ap\u00f3s a ocorr\u00eancia de pr\u00e9vio ataque cibern\u00e9tico aos sistemas do tribunal.<\/p>\n J\u00e1 o Tribunal de Justi\u00e7a do Distrito Federal e Territ\u00f3rios contratou garantia e suporte t\u00e9cnico on-site<\/em> do fabricante para servidor de modelo espec\u00edfico, uma vez que tal suporte seria comercializado com exclusividade por determinada empresa brasileira, conforme atestado, sendo invi\u00e1vel a competi\u00e7\u00e3o (Contrato 00119\/2023).<\/p>\n Como se v\u00ea, s\u00e3o muitos os fatores a serem levados em considera\u00e7\u00e3o para uma contrata\u00e7\u00e3o direta na \u00e1rea de TIC. Os entendimentos acima, assim como a normativa aplic\u00e1vel e as especificidades do caso concreto, devem ser considerados.<\/p>\n Logicamente, como cada solu\u00e7\u00e3o de TIC \u00e9, \u00e0 sua maneira, \u00fanica e complexa e como cada situa\u00e7\u00e3o cr\u00edtica demanda solu\u00e7\u00f5es espec\u00edficas, em tempos espec\u00edficos, as hip\u00f3teses de contrata\u00e7\u00f5es diretas com a Administra\u00e7\u00e3o devem ser analisadas caso a caso.<\/p>\n [1]<\/a> A Secretaria de Governo Digital (SGD)\u00a0do Minist\u00e9rio da Gest\u00e3o e da Inova\u00e7\u00e3o em Servi\u00e7os P\u00fablicos (MGI) analisou 39 processos de contrata\u00e7\u00f5es acima de R$ 20 milh\u00f5es apenas referentes ao ano de 2023, que somados alcan\u00e7aram R$ 4,6 bilh\u00f5es, como se pode ver em: https:\/\/www.gov.br\/gestao\/pt-br\/assuntos\/noticias\/2024\/agosto\/avaliacao-de-contratacoes-publicas-de-ti-pelo-ministerio-da-gestao-gera-economia-de-r-37-milhoes<\/a>. Segundo um estudo realizado por pesquisadores da USP, da UnB e da FGV, desde 2014, o Brasil j\u00e1 teria gastado mais de R$ 23 bilh\u00f5es em licen\u00e7as de software, cloud e seguran\u00e7a de empresas como Google, Microsoft e Oracle, tendo sido gastos mais de R$ 17 bilh\u00f5es em licen\u00e7as, servi\u00e7os de hospedagem em nuvem e seguran\u00e7a digital no per\u00edodo de dois anos e meio anteriores ao estudo, e, no \u00faltimo ano antes do estudo (de junho de 2024 a junho de 2025), sido gastos R$ 10 bilh\u00f5es, sendo R$ 4,6 bilh\u00f5es pagos pelo governo federal, e o restante, por estados e prefeituras. Sobre o estudo, ver: https:\/\/www.intercept.com.br\/2025\/07\/08\/brasil-torrou-10-bilhoes-em-um-ano-com-bigtechs\/<\/a>.<\/p>\n [2]<\/a> Tem-se ainda a Instru\u00e7\u00e3o Normativa SGD\/MGI n\u00ba 6, de 29 de mar\u00e7o de 2023, que regulamenta os requisitos e procedimentos para aprova\u00e7\u00e3o de contrata\u00e7\u00f5es ou de forma\u00e7\u00e3o de atas de registro de pre\u00e7os, relativos a bens e servi\u00e7os de tecnologia da informa\u00e7\u00e3o e comunica\u00e7\u00e3o \u2013 TIC.<\/p>\n [3]<\/a> Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) \u2013 Ac\u00f3rd\u00e3o 1919\/2020-Plen\u00e1rio.<\/p>\n [4]<\/a> Seguindo essa orienta\u00e7\u00e3o j\u00e1 consolidada, o art. 25, par\u00e1grafo \u00fanico, da IN SGD\/ME n\u00ba 94\/2022 determina ser obrigat\u00f3ria a utiliza\u00e7\u00e3o da modalidade preg\u00e3o nas contrata\u00e7\u00f5es de TIC do executivo federal, quando a solu\u00e7\u00e3o se enquadrar como bem ou servi\u00e7o comum, podendo-se, nos outros casos, utilizar o di\u00e1logo competitivo previsto nos arts. 28 e 32 da Lei n\u00ba 14.133\/2021, desde que devidamente justificado nos autos.<\/p>\n [5]<\/a> A licita\u00e7\u00e3o dispensada n\u00e3o se aplica \u00e0s solu\u00e7\u00f5es de TIC.<\/p>\n [6]<\/a> Exceto quanto \u00e0 programa\u00e7\u00e3o estrat\u00e9gica da contrata\u00e7\u00e3o e a corre\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria pelo ICTI\/IPEA.<\/p>\nConhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/h3>\n
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