{"id":13571,"date":"2025-08-18T10:33:57","date_gmt":"2025-08-18T13:33:57","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/08\/18\/despesa-sem-cobertura-contratual-e-a-legalidade-do-reconhecimento-de-divida\/"},"modified":"2025-08-18T10:33:57","modified_gmt":"2025-08-18T13:33:57","slug":"despesa-sem-cobertura-contratual-e-a-legalidade-do-reconhecimento-de-divida","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/08\/18\/despesa-sem-cobertura-contratual-e-a-legalidade-do-reconhecimento-de-divida\/","title":{"rendered":"Despesa sem cobertura contratual e a legalidade do reconhecimento de d\u00edvida"},"content":{"rendered":"

O instituto do reconhecimento de d\u00edvida consiste em um procedimento administrativo voltado a viabilizar o pagamento de obriga\u00e7\u00e3o assumida pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/a> sem a observ\u00e2ncia integral dos procedimentos regulares de contrata\u00e7\u00e3o, seja por inexist\u00eancia de instrumento contratual v\u00e1lido, seja por falhas formais no processo de empenho e liquida\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Trata-se de medida excepcional, destinada a indenizar ou satisfazer o cr\u00e9dito do particular que tenha prestado servi\u00e7o ou fornecido bem \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o, evitando o enriquecimento sem causa do ente p\u00fablico.<\/p>\n

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O procedimento tamb\u00e9m \u00e9 cab\u00edvel para o reconhecimento de obriga\u00e7\u00f5es relativas a exerc\u00edcios anteriores n\u00e3o processadas na \u00e9poca pr\u00f3pria, para a quita\u00e7\u00e3o de restos a pagar com prescri\u00e7\u00e3o interrompida e para o adimplemento de compromissos reconhecidos ap\u00f3s o encerramento do exerc\u00edcio financeiro. Em todos os casos, a sua ado\u00e7\u00e3o pode ensejar a apura\u00e7\u00e3o de responsabilidades dos agentes p\u00fablicos que deram causa \u00e0 despesa irregular, preservando-se, contudo, a obriga\u00e7\u00e3o de adimplir presta\u00e7\u00f5es leg\u00edtimas e devidamente comprovadas.<\/p>\n

No plano principiol\u00f3gico, o reconhecimento de d\u00edvida se apoia no princ\u00edpio da veda\u00e7\u00e3o ao enriquecimento sem causa, derivado da boa-f\u00e9 objetiva e consagrado pelo Direito Civil, e nos princ\u00edpios constitucionais da legalidade, moralidade e efici\u00eancia, consagrados no artigo 37, caput<\/em>, da Carta Magna. A ideia central \u00e9 que o Estado, mesmo zelando pela legalidade estrita, n\u00e3o pode se beneficiar indevidamente do trabalho ou do patrim\u00f4nio de terceiros.<\/p>\n

A base normativa do reconhecimento de d\u00edvida est\u00e1 dispersa em diferentes diplomas legais. O art. 60 da Lei 4.320\/64 \u2013 que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elabora\u00e7\u00e3o e controle dos or\u00e7amentos e balan\u00e7os da Uni\u00e3o, dos estados, dos munic\u00edpios e do Distrito Federal \u2013 estabelece que \u201c\u00e9 vedada a realiza\u00e7\u00e3o de despesa sem pr\u00e9vio empenho\u201d.<\/p>\n

O empenho, ato cont\u00e1bil e or\u00e7ament\u00e1rio, \u00e9 a autoriza\u00e7\u00e3o formal para a realiza\u00e7\u00e3o da despesa e representa a reserva do cr\u00e9dito necess\u00e1rio ao pagamento. Sua aus\u00eancia, portanto, configura irregularidade administrativa.<\/p>\n

O artigo 59, da Lei 8.666\/93[1]<\/a>, estabelecia que o dever de indenizar decorre principalmente da veda\u00e7\u00e3o ao enriquecimento sem causa \u2013 este preceito foi mantido pela Lei 14.133\/21. Dessa forma, a nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos, em seus artigos 148 e 149, leciona o que segue:<\/p>\n

Art. 148. A declara\u00e7\u00e3o de nulidade do contrato administrativo requerer\u00e1 an\u00e1lise pr\u00e9via do interesse p\u00fablico envolvido, na forma do\u00a0art. 147 desta Lei<\/a>, e operar\u00e1 retroativamente, impedindo os efeitos jur\u00eddicos que o contrato deveria produzir ordinariamente e desconstituindo os j\u00e1 produzidos.<\/em><\/p>\n

1\u00ba Caso n\u00e3o seja poss\u00edvel o retorno \u00e0 situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica anterior, a nulidade ser\u00e1 resolvida pela indeniza\u00e7\u00e3o por perdas e danos, sem preju\u00edzo da apura\u00e7\u00e3o de responsabilidade e aplica\u00e7\u00e3o das penalidades cab\u00edveis.<\/em>
\n2\u00ba Ao declarar a nulidade do contrato, a autoridade, com vistas \u00e0 continuidade da atividade administrativa, poder\u00e1 decidir que ela s\u00f3 tenha efic\u00e1cia em momento futuro, suficiente para efetuar nova contrata\u00e7\u00e3o, por prazo de at\u00e9 6 (seis) meses, prorrog\u00e1vel uma \u00fanica vez.<\/em><\/p>\n

Art. 149. A nulidade n\u00e3o exonerar\u00e1 a Administra\u00e7\u00e3o do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado at\u00e9 a data em que for declarada ou tornada eficaz, bem como por outros preju\u00edzos regularmente comprovados, desde que n\u00e3o lhe seja imput\u00e1vel, e ser\u00e1 promovida a responsabiliza\u00e7\u00e3o de quem lhe tenha dado causa.<\/em><\/p>\n

Nos dizeres de Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello[2]<\/a>:<\/p>\n

Enriquecimento sem causa \u00e9 o incremento do patrim\u00f4nio de algu\u00e9m em detrimento do patrim\u00f4nio de outrem, sem que, para supeditar tal evento, exista uma causa juridicamente id\u00f4nea. \u00c9 perfeitamente assente que sua proscri\u00e7\u00e3o constitui-se em um princ\u00edpio geral de direito.<\/em><\/p>\n

Nesse sentido, a Orienta\u00e7\u00e3o Normativa da Advocacia-Geral da Uni\u00e3o 04\/2009 preleciona que: \u201cA despesa sem cobertura contratual dever\u00e1 ser objeto de reconhecimento da obriga\u00e7\u00e3o de indenizar nos termos do art. 59, par\u00e1grafo \u00fanico, da Lei 8.666, de 1993, sem preju\u00edzo da apura\u00e7\u00e3o da responsabilidade de quem lhe der causa\u201d. Tal diretriz mant\u00e9m-se pertinente, sobretudo em rela\u00e7\u00e3o aos contratos celebrados sob a vig\u00eancia da Lei 8.666\/93, que podem permanecer em vigor durante o prazo de transi\u00e7\u00e3o para a Lei 14.133\/2021.<\/p>\n

Al\u00e9m disso, a natureza do instituto \u00e9 eminentemente indenizat\u00f3ria: n\u00e3o se trata de contratar ou gerar nova obriga\u00e7\u00e3o, mas de reconhecer formalmente uma obriga\u00e7\u00e3o preexistente, j\u00e1 executada, cujo inadimplemento colocaria a Administra\u00e7\u00e3o em situa\u00e7\u00e3o de enriquecimento il\u00edcito, devendo ser exclu\u00edda do valor cobrado qualquer parcela referente a lucro.<\/p>\n

Por essa raz\u00e3o, o procedimento deve estar acompanhado de documenta\u00e7\u00e3o robusta, como notas fiscais, laudos de recebimento, ordens de servi\u00e7o, relat\u00f3rios t\u00e9cnicos e demais elementos que demonstrem de forma inequ\u00edvoca a execu\u00e7\u00e3o e o benef\u00edcio auferido pelo ente p\u00fablico. Tamb\u00e9m compreende a instru\u00e7\u00e3o processual a manifesta\u00e7\u00e3o jur\u00eddica quanto \u00e0 legalidade e eventual responsabiliza\u00e7\u00e3o, bem como a decis\u00e3o da autoridade competente, seguida da liquida\u00e7\u00e3o e pagamento, com os devidos registros cont\u00e1beis.<\/p>\n

O pagamento como forma de indeniza\u00e7\u00e3o de gastos, al\u00e9m de estar previsto expressamente no supracitado artigo 149 do Estatuto Licitat\u00f3rio, \u00e9 a forma mais adequada de ressarcimento ao particular que executa servi\u00e7os desprovidos de respaldo contratual, buscando obter vantagem econ\u00f4mica por meio da aus\u00eancia do devido procedimento licitat\u00f3rio. Assim, detectado que o v\u00edcio decorreu de falha da administra\u00e7\u00e3o, esta deve apenas indenizar o prestador dos servi\u00e7os, nos termos da legisla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

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A execu\u00e7\u00e3o da despesa p\u00fablica, de modo geral, observa tr\u00eas fases: empenho, liquida\u00e7\u00e3o e pagamento. Com a publica\u00e7\u00e3o da Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual e o cumprimento das normas de execu\u00e7\u00e3o e programa\u00e7\u00e3o financeira, as unidades or\u00e7ament\u00e1rias podem utilizar suas dota\u00e7\u00f5es para a realiza\u00e7\u00e3o das despesas.<\/p>\n

O princ\u00edpio da anualidade or\u00e7ament\u00e1ria e a teoria do equil\u00edbrio fiscal determinam que as receitas de um exerc\u00edcio sejam destinadas \u00e0s despesas do mesmo exerc\u00edcio, de modo que os restos a pagar devem estar amparados por recursos equivalentes, conforme disp\u00f5e o artigo 36 da Lei 4.320\/64[3]<\/a>. Quando a despesa empenhada n\u00e3o \u00e9 paga at\u00e9 31 de dezembro, ser\u00e1 inscrita como restos a pagar, processados ou n\u00e3o processados, conforme j\u00e1 tenha ou n\u00e3o ocorrido a liquida\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Assim, o reconhecimento de d\u00edvida \u00e9 um mecanismo que busca conciliar a observ\u00e2ncia da legalidade com a necessidade de resguardar o interesse p\u00fablico e a boa-f\u00e9 nas rela\u00e7\u00f5es entre administra\u00e7\u00e3o e administrado. Embora de car\u00e1ter excepcional, sua correta aplica\u00e7\u00e3o garante mais justi\u00e7a nas rela\u00e7\u00f5es contratuais e preserva a credibilidade do Estado, assegurando que obriga\u00e7\u00f5es leg\u00edtimas sejam adimplidas, ainda que a formalidade n\u00e3o tenha sido observada no momento oportuno.<\/p>\n

[1]<\/a> Art.\u00a059.\u00a0\u00a0A declara\u00e7\u00e3o de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jur\u00eddicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, al\u00e9m de desconstituir os j\u00e1 produzidos.<\/p>\n

Par\u00e1grafo\u00a0\u00fanico.\u00a0\u00a0A nulidade n\u00e3o exonera a Administra\u00e7\u00e3o do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado at\u00e9 a data em que ela for declarada e por outros preju\u00edzos regularmente comprovados, contanto que n\u00e3o lhe seja imput\u00e1vel, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.<\/p>\n

[2]<\/a> MELLO, Celso Ant\u00f4nio Bandeira de.<\/strong> Boletim de Licita\u00e7\u00e3o e Contratos Administrativos<\/em>. S\u00e3o Paulo: NDJ, abr. 1998. p. 193.<\/p>\n

[3]<\/a> Art. 36. Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas mas n\u00e3o pagas at\u00e9 o dia 31 de dezembro distinguindo-se as processadas das n\u00e3o processadas.<\/p>\n

Par\u00e1grafo \u00fanico. Os empenhos que correm \u00e0 conta de cr\u00e9ditos com vig\u00eancia plurianual, que n\u00e3o tenham sido liquidados, s\u00f3 ser\u00e3o computados como Restos a Pagar no \u00faltimo ano de vig\u00eancia do cr\u00e9dito.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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