{"id":13333,"date":"2025-08-09T05:36:42","date_gmt":"2025-08-09T08:36:42","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/08\/09\/o-direito-administrativo-em-tres-movimentos\/"},"modified":"2025-08-09T05:36:42","modified_gmt":"2025-08-09T08:36:42","slug":"o-direito-administrativo-em-tres-movimentos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/08\/09\/o-direito-administrativo-em-tres-movimentos\/","title":{"rendered":"O Direito Administrativo em tr\u00eas movimentos"},"content":{"rendered":"

Este artigo \u00e9 uma breve provoca\u00e7\u00e3o que busca sintetizar a minha obra Direito Administrativo \u2013 Genealogia, transforma\u00e7\u00f5es e dogm\u00e1tica<\/em>, recentemente publicada pela Editora JusPodium. Apresenta um breve resumo da minha vis\u00e3o sobre esse ramo t\u00e3o fascinante da ci\u00eancia jur\u00eddica, com foco especial em sua situa\u00e7\u00e3o no Brasil. Cada um dos tr\u00eas movimentos representa um dos cap\u00edtulos da obra.<\/p>\n

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1\u00ba movimento: o que \u00e9 o Direito Administrativo?<\/h3>\n

O ponto de partida para a reflex\u00e3o que proponho \u00e9 entender o que \u00e9 o Direito Administrativo dentro da ci\u00eancia jur\u00eddica. \u00c9 certo que o Direito Administrativo se constitui como um ramo aut\u00f4nomo da ci\u00eancia jur\u00eddica, por\u00e9m, n\u00e3o \u00e9 certo qual o seu elemento definidor. Afinal, qual o objeto de estudo da ci\u00eancia do Direito Administrativo?<\/p>\n

No in\u00edcio, era clara a identifica\u00e7\u00e3o do Direito Administrativo: o ramo da ci\u00eancia jur\u00eddica que tutela a a\u00e7\u00e3o do Estado e protege os cidad\u00e3os. Dois elementos principais emergem desta constru\u00e7\u00e3o, como criatura e criador: ato administrativo e Princ\u00edpio da Legalidade. S\u00e3o esses elementos que levar\u00e3o \u00e0s principais constru\u00e7\u00f5es te\u00f3ricas da hist\u00f3ria, provindas da chamada escola liberal cl\u00e1ssica do final do s\u00e9culo 19.<\/p>\n

Contudo, na exata medida em que o Estado se expande e come\u00e7a a atuar para al\u00e9m das fronteiras da autoridade, com a incurs\u00e3o na presta\u00e7\u00e3o de atividades essenciais nos campos econ\u00f4mico e social, passam as bem delimitadas fronteiras do Direito Administrativo a se afigurarem um tanto quanto turvadas. Isso porque o car\u00e1ter da autoridade, fundamental para a identidade e para a autonomia do Direito Administrativo, passa a ser apenas uma<\/em> das caracter\u00edsticas desse ramo jur\u00eddico.<\/p>\n

E por que \u00e9 importante entender o que \u00e9 o Direito Administrativo? Ao que me parece, entender o que \u00e9 a ci\u00eancia do Direito Administrativo \u00e9 fundamental para que se entenda quais ferramentas existem para a solu\u00e7\u00e3o de problemas pr\u00e1ticos. A ci\u00eancia nada mais \u00e9 do que a organiza\u00e7\u00e3o do conhecimento para a solu\u00e7\u00e3o de problemas pr\u00e1ticos. Entender qual \u00e9 a ci\u00eancia do Direito Administrativo e como ela deve ser aplicada \u00e9 a chave para a cria\u00e7\u00e3o de instrumentos a serem utilizados na solu\u00e7\u00e3o de problemas pr\u00e1ticos.<\/p>\n

Como digo na obra citada, h\u00e1 uma enorme diferen\u00e7a entre um m\u00e9dico e um curandeiro. O primeiro aplica conhecimentos da ci\u00eancia para a solu\u00e7\u00e3o de problemas reais. O segundo aplica sua intui\u00e7\u00e3o e seu voluntarismo. Da\u00ed se tem claro que a falta de conhecimento da ci\u00eancia do Direito Administrativo torna seus aplicadores em curandeiros, que \u00e0s vezes curam e \u00e0s vezes matam.<\/p>\n

Nesse trilhar, se a ci\u00eancia do Direito Administrativo \u00e9 uma parte da ci\u00eancia jur\u00eddica, tem-se que seu objeto \u00e9 a norma jur\u00eddica<\/em>. Ou seja, como uma ci\u00eancia jur\u00eddica, o que se tem como objeto de estudo \u00e9 a identifica\u00e7\u00e3o e a organiza\u00e7\u00e3o das normas<\/em> que formam esse ramo da ci\u00eancia. Da\u00ed emerge a quest\u00e3o de se entender qual o objeto de regula\u00e7\u00e3o dessas normas para que se possa identificar o cerne da ci\u00eancia do Direito Administrativo.<\/p>\n

A ideia de autoridade e os mecanismos de defesa do cidad\u00e3o, fundamentais para a cria\u00e7\u00e3o da identidade e da autonomia do Direito Administrativo n\u00e3o s\u00e3o mais elementos suficientes para delimita\u00e7\u00e3o desse ramo da ci\u00eancia jur\u00eddica. Outro crit\u00e9rio torna-se necess\u00e1rio.<\/p>\n

Nesse contexto, analisando a ideia contempor\u00e2nea de Estado, parece-me eficaz a utiliza\u00e7\u00e3o da ideia de fun\u00e7\u00e3o<\/em> como elemento fundamental para o desenvolvimento da ci\u00eancia do Direito Administrativo. E, aqui, o significado de fun\u00e7\u00e3o \u00e9 algo muito espec\u00edfico: uma finalidade a ser cumprida, determinada pelo ordenamento jur\u00eddico<\/em>. Nesse passo, a ci\u00eancia do Direito Administrativo \u00e9 aquele ramo da ci\u00eancia jur\u00eddica que tem como objeto o estudo das normas jur\u00eddicas que estabelecem, disciplinam e regulam as fun\u00e7\u00f5es administrativas, assim entendidas como as finalidades impostas \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica pelo Direito<\/em>.<\/p>\n

Dessa ideia de ci\u00eancia do Direito Administrativo decorrem algumas consequ\u00eancias muito importantes, como a inexist\u00eancia de um regime \u00fanico da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, na medida em muito pluriformes as fun\u00e7\u00f5es administrativas. O regime da Administra\u00e7\u00e3o ser\u00e1 distinto, na exata mesma medida em que distintas as fun\u00e7\u00f5es desempenhadas.<\/p>\n

No mesmo senso, a divis\u00e3o p\u00fablico-privado tradicionalmente colocada deixa de ser aplic\u00e1vel, pois a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica pode, sem qualquer entrave, valer-se de instrumentos de direito privado para a realiza\u00e7\u00e3o de suas atividades, desde que esses instrumentos sejam \u00fateis e consent\u00e2neos com o exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o<\/em>.<\/p>\n

Portanto, o que marca o Direito Administrativo e, por consequ\u00eancia, a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica \u00e9 a obrigatoriedade a persegui\u00e7\u00e3o de finalidades p\u00fablicas, sem a exist\u00eancia de qualquer autonomia da vontade. H\u00e1 Direito Administrativo, portanto, uma obriga\u00e7\u00e3o sempre que houver uma norma jur\u00eddica impondo uma finalidade a ser alcan\u00e7ada pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n

2\u00ba movimento: o caos do Direito Administrativo brasileiro<\/h3>\n

O Direito Administrativo brasileiro \u00e9 um caso muito interessante de ser estudado. Isso porque suas origens n\u00e3o remetem nem \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o administrativa, como na tradi\u00e7\u00e3o franc\u00f3fona, nem a normas que regulam a atua\u00e7\u00e3o autorit\u00e1ria da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, como na tradi\u00e7\u00e3o do direito de pol\u00edcia germ\u00e2nico. O Direito Administrativo imp\u00f5e-se pelo Estado e regula-se pela doutrina, no caso brasileiro.<\/p>\n

Para se chegar a essa conclus\u00e3o, necess\u00e1ria uma breve digress\u00e3o hist\u00f3rica dividida em quatro per\u00edodos.<\/p>\n

O primeiro<\/em>, correspondente ao Imp\u00e9rio, mostra um Direito Administrativo existente, mas muito incipiente. A falta de uma jurisdi\u00e7\u00e3o administrativa clara \u2013 o Conselho de Estado existia, mas com fun\u00e7\u00f5es pouco claras \u2013, o baixo n\u00edvel de atividades estatais estruturadas e a falta de normas jur\u00eddicas espec\u00edficas para regular a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica tornam o Direito Administrativo ainda muito incipiente no Brasil imperial.<\/p>\n

O segundo<\/em>, correspondente \u00e0 Rep\u00fablica Velha (de 1891 a perto de 1930), mostra um Direito Administrativo meio bipartido. Enquanto parte da produ\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria segue uma vertente american\u00f3fila, especialmente no caso dos servi\u00e7os de utilidade p\u00fablica, outra parte tem um direcionamento mais pr\u00f3ximo \u00e0 ci\u00eancia da Administra\u00e7\u00e3o, voltando-se, essencialmente, aos aspectos institucionais e org\u00e2nicos da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n

O terceiro<\/em>, correspondente ao per\u00edodo que vai de meados da d\u00e9cada de 1930 at\u00e9 a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 pode ser considerado aquele em que o Direito Administrativo brasileiro se consolida e ganha a sua autonomia. E essa consolida\u00e7\u00e3o se d\u00e1 sob forte inspira\u00e7\u00e3o franc\u00f3fona e da escola liberal cl\u00e1ssica, aproximando ao Direito Administrativo brasileiro ao europeu continental.<\/p>\n

Por fim, o quarto<\/em> corresponde ao per\u00edodo que se inicia com a promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 e chega aos dias atuais. Sua principal marca \u00e9 a proposta de revis\u00f5es nas constru\u00e7\u00f5es do per\u00edodo anterior, principalmente no que se refere \u00e0 coloca\u00e7\u00e3o dos direitos dos cidad\u00e3os em primeiro plano e no desenvolvimento do Direito Administrativo econ\u00f4mico.<\/p>\n

Contudo, imposs\u00edvel falar da consolida\u00e7\u00e3o da teoria do Direito Administrativo brasileiro sem falar na obra de Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello. Referido autor, a partir da constru\u00e7\u00e3o de um regime jur\u00eddico-administrativo<\/em>, calcado nas ideias de supremacia do interesse p\u00fablico<\/em> e de indisponibilidade do interesse p\u00fablico<\/em>, consolida uma tend\u00eancia nacional e apresenta, pela primeira vez, um crit\u00e9rio claro de delimita\u00e7\u00e3o do Direito Administrativo brasileiro.<\/p>\n

Isso porque, como j\u00e1 dito, a falta de uma jurisdi\u00e7\u00e3o administrativa e de um conjunto normativo claro jamais permitiram ao Direito Administrativo uma identidade clara, o que \u00e9 resolvido pela ideia de regime jur\u00eddico mencionada. A partir de sua constru\u00e7\u00e3o, tem-se que o Direito Administrativo \u00e9 delimitado pela exist\u00eancia de um regime jur\u00eddico, decorrente dos axiomas<\/em> da supremacia e da indisponibilidade do interesse p\u00fablico.<\/p>\n

A quest\u00e3o, contudo, \u00e9 que as propostas te\u00f3ricas do autor apresentam diversos pontos de fragilidade. Em primeiro lugar, \u00e9 constru\u00eddo como uma forma de defini\u00e7\u00e3o de um conjunto normativo, quando, na realidade, deveria ser uma consequ\u00eancia de um conjunto normativo. Em segundo lugar, parte de axiomas com enorme valor jur\u00eddico, mas n\u00e3o respaldados pelo sistema jur\u00eddico. Esse elemento afrouxa a vincula\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o a normas jur\u00eddicas, em fun\u00e7\u00e3o de valores que n\u00e3o foram contemplados pelo sistema jur\u00eddico de forma expressa. E, por fim, por partir do pressuposto de que \u00e9 poss\u00edvel identificar um interesse p\u00fablico, capaz de servir como gatilho de aplica\u00e7\u00e3o do suposto regime jur\u00eddico.<\/p>\n

Trata-se de uma teoria fortemente influenciada pela doutrina liberal cl\u00e1ssica (haja vista o valor dado para as ideias de regime jur\u00eddico, de legalidade e de separa\u00e7\u00e3o entre p\u00fablico e privado), por\u00e9m dela muito distinta. Ao inv\u00e9s de criar mecanismos de prote\u00e7\u00e3o dos cidad\u00e3os, a teoria da supremacia do interesse p\u00fablico acaba sendo um elemento de justifica\u00e7\u00e3o e legitima\u00e7\u00e3o de uma posi\u00e7\u00e3o de superioridade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n

Por fim, ainda emerge da teoria predominante no Brasil, proposta por Celso Ant\u00f4nio Bandeira de Mello, uma eros\u00e3o da ideia de legalidade. Conforme se depreende das propostas apresentadas pelo autor e pelos que seguem suas formula\u00e7\u00f5es, valeria uma ideia de legalidade estrit\u00edssima<\/em>, em que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica somente pode realizar o que a lei expressamente autoriza<\/em>.<\/p>\n

Todavia, o valor dado \u00e0 ideia de interesse p\u00fablico e a inexist\u00eancia de uma disciplina clara desse conceito na lei esvaziam o conte\u00fado da legalidade. A vincula\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica passa a ser ao interesse p\u00fablico e n\u00e3o \u00e0 lei. Ao mesmo tempo, o conceito jusnaturalista de interesse p\u00fablico apresentado pelo autor (interesse p\u00fablico \u00e9 aquele de cada cidad\u00e3o como integrante de uma coletividade) faz com que haja uma enorme contradi\u00e7\u00e3o no Direito Administrativo brasileiro: legalidade estrita baseada no direito natural<\/em>.<\/p>\n

3\u00ba movimento: como organizar o caos do Direito Administrativo brasileiro?<\/h3>\n

Muito bem. H\u00e1 v\u00e1rias falhas no Direito Administrativo brasileiro. \u00c9 uma ci\u00eancia jur\u00eddica constru\u00edda a lattere<\/em> do sistema normativo, a partir de um conjunto de axiomas n\u00e3o contemplados pelas normas vigentes. Ademais, h\u00e1 diversos conceitos forjados para uma outra realidade de Estado para um outro modelo de sociedade. \u00c9 fundamental atualizar o Direito Administrativo para o modelo de Estado contempor\u00e2neo. Nesse passo, fundamental rever as ideias de regime jur\u00eddico, legalidade e separa\u00e7\u00e3o entre p\u00fablico e privado, que levam a enormes distor\u00e7\u00f5es no Brasil.<\/p>\n

Ainda, fundamental que o Direito Administrativo seja capaz de endere\u00e7ar o conflito entre t\u00e9cnica e pol\u00edtica, que se encontra no cerne do Estado contempor\u00e2neo. As f\u00f3rmulas tradicionais aplic\u00e1veis no Brasil consideram uma aplica\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica e puramente subsuntiva da lei, desconsiderando os elementos pol\u00edticos por tr\u00e1s das decis\u00f5es. A revis\u00e3o do Direito Administrativo demanda uma f\u00f3rmula que determine os espa\u00e7os que podem ser influenciados pela pol\u00edtica e os espa\u00e7os que devem ser reservados \u00e0 t\u00e9cnica.<\/p>\n

Por fim, a forma de atua\u00e7\u00e3o do Estado em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 lei tamb\u00e9m deve ser repensada. Conforme mencionado, ainda reina no Brasil uma ideia vazia de legalidade estrita<\/em>, descumprida em fun\u00e7\u00e3o de sua pr\u00f3pria constru\u00e7\u00e3o. Contudo, os comandos normativos n\u00e3o mais resultam em f\u00f3rmulas como proibido\/permitido. S\u00e3o at\u00e9 mais comuns normas que imp\u00f5em metas e criam arranjos, t\u00edpicos de um contexto de constru\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n

Feitas essas considera\u00e7\u00f5es, fundamentais 4 revis\u00f5es da dogm\u00e1tica do Direito Administrativo brasileiro. Isso porque a dogm\u00e1tica \u00e9 a ponte entre a teoria e a pr\u00e1tica. Tendo-se claro que a teoria \u00e9 o estudo e a organiza\u00e7\u00e3o das fun\u00e7\u00f5es administrativas, essencial entender a dogm\u00e1tica dos elementos que permitir\u00e3o a realiza\u00e7\u00e3o dessa premissa te\u00f3rica.<\/p>\n

Para tanto, os elementos da dogm\u00e1tica que devem ser relidos parecem-me ser fontes, legalidade, discricionariedade e interesse p\u00fablico. Isso porque esses elementos da dogm\u00e1tica s\u00e3o instrumentais para a aplica\u00e7\u00e3o das normas que disciplinam e regulam as fun\u00e7\u00f5es administrativas.<\/p>\n

As fontes s\u00e3o um elemento fundamental porque circunscrevem quais<\/em> normas que fazem parte do ordenamento jur\u00eddico. Da mesma forma, fundamental que sejam estruturadas, organizadas e articuladas acerca de como devem ser aplicadas e como se deve delas extrair efeitos. A ideia de lei como elemento exclusivo do ordenamento administrativo est\u00e1 h\u00e1 muito superada, especialmente diante da constitucionaliza\u00e7\u00e3o do Direito que se passou desde a segunda metade do s\u00e9culo passado. Portanto, fundamental entender quais as fontes e como devem ser articuladas e aplicadas.<\/p>\n

Como uma decorr\u00eancia do estabelecimento da constitui\u00e7\u00e3o dogm\u00e1tica das fontes do Direito Administrativo, essencial que se analise o que significa o Princ\u00edpio da Legalidade nos dias atuais. Com a perda da exclusividade da lei como fonte do Direto Administrativo (se \u00e9 que em algum dia houve essa exclusividade), \u00e9 mandat\u00f3rio que se entenda quais arranjos traduzem a legalidade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica no ordenamento contempor\u00e2neo. Nessa esteira, parece claro que a legalidade torna-se um m\u00e9todo<\/em>, ao inv\u00e9s de um imperativo descritivo da a\u00e7\u00e3o administrativa. A legalidade \u00e9 a estrutura da disciplina normativa das fun\u00e7\u00f5es administrativas, de forma essencialmente ampliada, poliforme e vari\u00e1vel.<\/p>\n

A partir dessa concep\u00e7\u00e3o, admitir que o Direito Administrativo se aplica a partir influxo de um complexo arranjo normativo, fundamental entender que a dicotomia vincula\u00e7\u00e3o\/discricionariedade tamb\u00e9m se modifica. Isso porque os comandos normativos que se aplicam \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica n\u00e3o correspondem a sim ou n\u00e3o ou a atos previamente definidos. H\u00e1, constantemente, espa\u00e7os decis\u00f3rios relegados \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica para defini\u00e7\u00e3o de sua forma de a\u00e7\u00e3o, o que demanda uma completa reconfigura\u00e7\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s f\u00f3rmulas costumeiramente apresentadas.<\/p>\n

Por fim, a ideia de interesse p\u00fablico deve ser reconfigurada. De elemento de am\u00e1lgama de um Direito Administrativo moribundo, a ideia de interesse p\u00fablico deve ser reconduzida ou a um conceito jur\u00eddico indeterminado constantemente utilizado pelo ordenamento, ou a um elemento normativo de configura\u00e7\u00e3o principiol\u00f3gica, admitindo modula\u00e7\u00f5es e pondera\u00e7\u00f5es. Ademais, sempre necess\u00e1rio ter-se claro que n\u00e3o h\u00e1 um<\/em> interesse p\u00fablico, mas diversos<\/em> interesses<\/em> p\u00fablicos<\/em>.<\/p>\n

Dentro desse cen\u00e1rio, \u00e9 preciso reconfigurar o Direito Administrativo brasileiro para que seja um instrumento da a\u00e7\u00e3o eficaz e efetiva do Estado. Atualmente, na forma como a teoria dominante brasileira se encontra constru\u00edda e difundida, torna-se muito dif\u00edcil que se encontre sua prestabilidade para resolver problemas pr\u00e1ticos. A fun\u00e7\u00e3o da ci\u00eancia, que \u00e9 fornecer ferramentas para a solu\u00e7\u00e3o de problemas reais, n\u00e3o se consubstancia no caso do Direito Administrativo brasileiro, eis que a constru\u00e7\u00e3o cient\u00edfica brasileira entrega ferramentas erradas. H\u00e1 uma teoria equivocada, que deforma a dogm\u00e1tica e inviabiliza a pr\u00e1tica. Seguimos com o curandeiro no lugar do m\u00e9dico.<\/p>\n

Qual a solu\u00e7\u00e3o? Reorganizar a teoria, rever a dogm\u00e1tica e ter uma pr\u00e1tica coerente. E isso demanda que se entenda que o Direito Administrativo \u00e9 uma ci\u00eancia jur\u00eddica<\/em> e que, portanto, deve se construir sobre normas jur\u00eddicas<\/em>. Essas normas disciplinam fun\u00e7\u00f5es, que s\u00e3o multifacetadas e poliformes, de forma reticular e necessariamente plural e articulada. A partir da\u00ed, deve se reconstruir a dogm\u00e1tica. Quando se conseguir repensar o Direito Administrativo dessa forma, ser\u00e1 poss\u00edvel pensar em uma pr\u00e1tica mais funcional e condizente com os problemas a serem resolvidos na realidade.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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