{"id":12988,"date":"2025-07-27T09:23:39","date_gmt":"2025-07-27T12:23:39","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/07\/27\/multar-primeiro-regulamentar-depois-a-logica-invertida-da-cmed-no-pos-pandemia\/"},"modified":"2025-07-27T09:23:39","modified_gmt":"2025-07-27T12:23:39","slug":"multar-primeiro-regulamentar-depois-a-logica-invertida-da-cmed-no-pos-pandemia","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/07\/27\/multar-primeiro-regulamentar-depois-a-logica-invertida-da-cmed-no-pos-pandemia\/","title":{"rendered":"Multar primeiro, regulamentar depois? A l\u00f3gica invertida da CMED no p\u00f3s-pandemia"},"content":{"rendered":"

A pandemia de Covid-19 escancarou falhas estruturais da regula\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os de medicamentos no Brasil. Uma das mais graves diz respeito \u00e0 aus\u00eancia de defini\u00e7\u00e3o, pela C\u00e2mara de Regula\u00e7\u00e3o do Mercado de Medicamentos (CMED<\/a>), de uma margem de comercializa\u00e7\u00e3o espec\u00edfica para o elo das distribuidoras \u2014 empresas respons\u00e1veis por conectar a ind\u00fastria farmac\u00eautica a farm\u00e1cias e hospitais em todo o pa\u00eds.<\/p>\n

Mesmo sem estabelecimento de teto de pre\u00e7o espec\u00edfico para o setor, a CMED aplicou multas milion\u00e1rias a distribuidoras que atuaram, em plena crise sanit\u00e1ria, para evitar o desabastecimento. Este artigo examina os impactos dessa omiss\u00e3o regulat\u00f3ria, discute a legalidade das penalidades impostas e prop\u00f5e caminhos para corrigir as distor\u00e7\u00f5es \u2014 inclusive por meio de instrumentos j\u00e1 previstos na pr\u00f3pria normativa da CMED.<\/p>\n

Com not\u00edcias da Anvisa e da ANS, o JOTA<\/span> PRO Sa\u00fade entrega previsibilidade e transpar\u00eancia para empresas do setor<\/span><\/a><\/h3>\n

Criada em 2003, a CMED tem como objetivos a ado\u00e7\u00e3o, implementa\u00e7\u00e3o e coordena\u00e7\u00e3o de atividades relativas \u00e0 regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica do mercado de medicamentos. Seu principal instrumento de regula\u00e7\u00e3o \u00e9 a defini\u00e7\u00e3o de teto de pre\u00e7os.<\/p>\n

Entre as compet\u00eancias da CMED, conforme disp\u00f5e o art. 6\u00ba, V, da Lei 10.742\/2003, est\u00e1 a de \u201cestabelecer crit\u00e9rios para fixa\u00e7\u00e3o de margens de comercializa\u00e7\u00e3o de medicamentos a serem observados pelos representantes, distribuidores, farm\u00e1cias e drogarias, inclusive das margens de farm\u00e1cias voltadas especificamente ao atendimento privativo de unidade hospitalar ou de qualquer outra equivalente de assist\u00eancia m\u00e9dica<\/strong>\u201d.<\/p>\n

Note-se, portanto, que o dispositivo determina a fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os para os diferentes elos da cadeia de fornecimento de medicamentos. No entanto, at\u00e9 o momento, a CMED definiu apenas dois tipos de teto de pre\u00e7o com base no crit\u00e9rio \u201celo da cadeia\u201d:<\/p>\n

Pre\u00e7o Fabricante ou Pre\u00e7o F\u00e1brica (PF);
\nPre\u00e7o M\u00e1ximo ao Consumidor (PMC).<\/p>\n

Apesar da previs\u00e3o legal, a CMED nunca estabeleceu margem espec\u00edfica para a comercializa\u00e7\u00e3o de medicamentos por distribuidoras (atacado), o que faz com que fabricantes e distribuidores estejam sujeitos ao mesmo teto de pre\u00e7o (PF).<\/p>\n

Esse cen\u00e1rio remonta a um contexto j\u00e1 superado, em que grupos empresariais reuniam a ind\u00fastria e a distribui\u00e7\u00e3o final em uma mesma estrutura. Hoje e j\u00e1 h\u00e1 muito tempo, as distribuidoras comp\u00f5em um mercado independente[1]<\/a> e exercem papel indispens\u00e1vel na cadeia de abastecimento, sobretudo no atendimento a farm\u00e1cias independentes e munic\u00edpios do interior do pa\u00eds.<\/p>\n

A omiss\u00e3o da CMED tem gerado problemas relevantes: quando fabricantes vendem seus medicamentos no limite do teto (PF), n\u00e3o resta margem suficiente para que distribuidoras operem com sustentabilidade. Essa margem \u00e9 fundamental para cobrir impostos, log\u00edstica, armazenamento e garantir a viabilidade do neg\u00f3cio[2]<\/a>.<\/p>\n

As distor\u00e7\u00f5es tornam-se ainda mais evidentes em contextos de press\u00e3o sobre os pre\u00e7os, como durante a pandemia de Covid-19. Naquele per\u00edodo, com aumento nos custos de insumos e alta demanda, fabricantes praticaram pre\u00e7os pr\u00f3ximos ou no limite do PF. Nesses casos, distribuidoras se viram obrigadas a optar entre deixar de atuar \u2014 comprometendo o abastecimento, especialmente no interior \u2014 ou revender com pequena margem acima do PF, ficando sob risco permanente de san\u00e7\u00e3o pela CMED.<\/p>\n

Mesmo diante de sua omiss\u00e3o regulat\u00f3ria, a CMED tem aplicado a penalidade prevista no art. 9\u00ba, V, b, da Resolu\u00e7\u00e3o 2\/2018 aos distribuidores, tratando-os como se fossem fabricantes que descumpriram o teto de pre\u00e7o.<\/p>\n

Como resultado, distribuidoras no pa\u00eds inteiro v\u00eam recebendo multas milion\u00e1rias, especialmente relacionadas a opera\u00e7\u00f5es realizadas durante a pandemia, quando a aquisi\u00e7\u00e3o junto aos fabricantes se deu no teto ou pr\u00f3ximo dele. Nessas situa\u00e7\u00f5es, ao revenderem os medicamentos com a margem m\u00ednima para cobrir seus custos, as distribuidoras acabaram ultrapassando o teto do PF, ao qual, indevidamente, seguem submetidas.<\/p>\n

A CMED tem agravado essas penalidades com base no art. 13, II, e, da Resolu\u00e7\u00e3o CMED 2\/2018, ao considerar que houve dano coletivo ou difuso por se tratar de medicamentos usados no enfrentamento da Covid-19. Essa interpreta\u00e7\u00e3o ignora que o verdadeiro dano coletivo teria ocorrido caso os medicamentos n\u00e3o tivessem sido distribu\u00eddos, resultando em desabastecimento. Com efeito, houve desabastecimento de diversos medicamentos na pandemia[3]<\/a>, mas o cen\u00e1rio seria ainda muito pior sem a proatividade do setor de distribui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

\u00c9 importante destacar que as distribuidoras, como empresas aut\u00f4nomas, n\u00e3o s\u00e3o obrigadas a vender ao poder p\u00fablico. Se n\u00e3o tivessem se mobilizado, os medicamentos n\u00e3o teriam chegado a muitas regi\u00f5es. Se houve sobrepre\u00e7o pontual, ele pode ser resolvido com devolu\u00e7\u00e3o de valores \u2014 o que n\u00e3o caracteriza, por si s\u00f3, dano coletivo.<\/p>\n

As multas aplicadas podem superar R$ 14 milh\u00f5es cada, considerando os par\u00e2metros do art. 57 do C\u00f3digo de Defesa do Consumidor (CDC), que prev\u00ea multa entre 200 e 3.000.000 vezes o valor da UFIR ou \u00edndice equivalente.<\/p>\n

A causa estrutural dessas san\u00e7\u00f5es desproporcionais est\u00e1 na aus\u00eancia de defini\u00e7\u00e3o, pela CMED, de teto espec\u00edfico para o elo da distribui\u00e7\u00e3o. Embora fabrica\u00e7\u00e3o e distribui\u00e7\u00e3o sejam etapas distintas, a CMED trata ambas como se fossem uma s\u00f3, sujeitando-as ao mesmo teto (PF).<\/p>\n

As distribuidoras s\u00e3o empresas independentes das fabricantes, compram com incid\u00eancia de ICMS e revendem para farm\u00e1cias e \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos em regi\u00f5es onde a ind\u00fastria n\u00e3o atua diretamente. A l\u00f3gica aplicada ao varejo \u2014 onde existe um pre\u00e7o teto pr\u00f3prio (PMC), superior ao PF, justamente para contemplar os custos do novo elo da cadeia \u2014 deveria valer tamb\u00e9m para a distribui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A efic\u00e1cia da regula\u00e7\u00e3o por pre\u00e7os teto depende da sua ader\u00eancia \u00e0 realidade do mercado. Tetos excessivamente baixos podem gerar desabastecimento[4]<\/a>, j\u00e1 que nenhum agente econ\u00f4mico \u00e9 obrigado a operar com preju\u00edzo. Por isso, os pre\u00e7os teto costumam ser superiores \u00e0 m\u00e9dia de mercado, permitindo margem de comercializa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Durante a pandemia, essa l\u00f3gica se inverteu. Os pre\u00e7os praticados pelas ind\u00fastrias j\u00e1 estavam no limite, o que inviabilizou a inclus\u00e3o de margens pelas distribuidoras. A regula\u00e7\u00e3o da CMED, nesses casos, mostrou-se insens\u00edvel \u00e0s condi\u00e7\u00f5es reais do mercado e \u00e0s dificuldades impostas pela crise sanit\u00e1ria.<\/p>\n

Hoje, muitas penalidades relacionadas \u00e0 pandemia est\u00e3o em fase de cobran\u00e7a, embora tenham origem em um contexto absolutamente at\u00edpico. Segundo a Rep\u00f3rter Brasil, entre 2020 e 2022, o n\u00famero de multas aplicadas pela CMED triplicou em rela\u00e7\u00e3o ao tri\u00eanio anterior, alcan\u00e7ando 756 san\u00e7\u00f5es e mais de R$ 276 milh\u00f5es[5]<\/a>. Nos tr\u00eas anos anteriores \u00e0 pandemia, foram 297 san\u00e7\u00f5es, somando R$ 76 milh\u00f5es.<\/p>\n

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Distribuidoras punidas nesse contexto agiram com base na expectativa de que a CMED reconheceria a excepcionalidade do momento e respeitaria o que determina a pr\u00f3pria Lei 10.742\/2003 quanto \u00e0 defini\u00e7\u00e3o de margens espec\u00edficas para a distribui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Contudo, a CMED n\u00e3o apenas manteve postura punitiva, como deixou de emitir qualquer norma excepcional para flexibilizar os tetos no per\u00edodo da calamidade p\u00fablica reconhecida pelo Decreto Legislativo 6\/2020. A omiss\u00e3o comprometeu a seguran\u00e7a jur\u00eddica de empresas que apenas garantiram o abastecimento e buscaram manter suas opera\u00e7\u00f5es com margem m\u00ednima de sobreviv\u00eancia.<\/p>\n

Diante desse cen\u00e1rio, torna-se urgente a regulamenta\u00e7\u00e3o da margem de comercializa\u00e7\u00e3o espec\u00edfica para distribuidoras, nos termos do art. 6\u00ba, V, da Lei 10.742\/2003. \u00c9 preciso diferenciar condutas oportunistas de situa\u00e7\u00f5es regulares de mercado. O Direito Administrativo Sancionador exige respostas proporcionais e contextualizadas \u2014 o que claramente n\u00e3o ocorreu durante a pandemia.<\/p>\n

Muitas penalidades n\u00e3o teriam sido aplicadas se a CMED tivesse regulamentado, a tempo, um teto pr\u00f3prio para distribuidoras, superior ao PF. Este deve incidir exclusivamente sobre fabricantes, como o pr\u00f3prio nome indica.<\/p>\n

Ainda \u00e9 poss\u00edvel corrigir distor\u00e7\u00f5es. A Resolu\u00e7\u00e3o CMED 2\/2018, em seus arts. 30 a 38, permite a celebra\u00e7\u00e3o de Compromisso de Ajustamento de Conduta (CAC), instrumento que suspende o processo sancionador e, uma vez cumprido, leva ao arquivamento sem san\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Diante do ac\u00famulo de multas milion\u00e1rias, \u00e9 recomend\u00e1vel que a CMED estabele\u00e7a regime excepcional para regulariza\u00e7\u00e3o das infra\u00e7\u00f5es relacionadas \u00e0 pandemia. Uma alternativa seria a cria\u00e7\u00e3o de um programa especial de regulariza\u00e7\u00e3o setorial \u2014 um \u201cRefis regulat\u00f3rio\u201d \u2014 na forma de TAC ou CAC coletivo, com ades\u00e3o volunt\u00e1ria.<\/p>\n

Esse mecanismo poderia prever redu\u00e7\u00e3o expressiva das multas condicionada \u00e0 ado\u00e7\u00e3o de medidas de refor\u00e7o do compliance regulat\u00f3rio, como treinamentos obrigat\u00f3rios, revis\u00e3o de processos internos e cl\u00e1usulas espec\u00edficas nos contratos com a cadeia. Experi\u00eancias semelhantes foram adotadas por Senacon, Banco Central e Aneel, com redu\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es para infra\u00e7\u00f5es de baixo impacto ou cometidas em contextos excepcionais.<\/p>\n

A atua\u00e7\u00e3o da CMED durante a pandemia revelou um descompasso inaceit\u00e1vel entre a regula\u00e7\u00e3o e a realidade do mercado. Ao deixar de regulamentar a margem de comercializa\u00e7\u00e3o das distribuidoras \u2014 embora expressamente prevista em lei \u2014 e, ainda assim, aplicar san\u00e7\u00f5es milion\u00e1rias a empresas que atuaram para evitar o colapso do abastecimento, a C\u00e2mara imp\u00f4s uma penalidade que, na pr\u00e1tica, pune a responsabilidade.<\/p>\n

\u00c9 urgente reparar essa distor\u00e7\u00e3o, seja por meio da regulamenta\u00e7\u00e3o espec\u00edfica do art. 6\u00ba, V, da Lei 10.742\/2003, seja pela cria\u00e7\u00e3o de um regime excepcional de regulariza\u00e7\u00e3o, como j\u00e1 adotado por outras ag\u00eancias reguladoras. O setor precisa de regras claras, proporcionais e vi\u00e1veis \u2014 e n\u00e3o de puni\u00e7\u00f5es que ignoram o contexto em que foram tomadas decis\u00f5es dif\u00edceis, muitas vezes em nome da continuidade do cuidado com a vida.<\/p>\n

[1]<\/a> PINTO, Christoffer Alex Souza. A ind\u00fastria farmac\u00eautica da Am\u00e9rica Latina: um estudo comparativo. 2014. 154 f. Disserta\u00e7\u00e3o (Mestrado em Economia) \u2013 Faculdade de Ci\u00eancias e Letras, Universidade Estadual Paulista, Araraquara, 2014.<\/p>\n

[2]<\/a> MENDES, Alexandre Cavalcante. Inova\u00e7\u00e3o tecnol\u00f3gica na ind\u00fastria farmac\u00eautica: a regula\u00e7\u00e3o de medicamentos no Brasil e o acesso a medicamentos. 2014. 171 f. Disserta\u00e7\u00e3o (Mestrado em Ci\u00eancia Pol\u00edtica) \u2013 Instituto de Ci\u00eancia Pol\u00edtica, Universidade de Bras\u00edlia, Bras\u00edlia, 2014.<\/p>\n

[3]<\/a> NAGASHIMA, Renata; GIOVANNI, Pablo. Desabastecimento de medicamentos em farm\u00e1cias preocupa moradores do DF. Correio Braziliense, 26\/05\/2022. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.correiobraziliense.com.br\/cidades-df\/2022\/05\/5010658-desabastecimento-de-medicamentos-em-farmacias-preocupa-moradores-do-df.html<\/a>. Acesso em: 02\/07\/2025.<\/p>\n

VALENTE, Janaina. Covid-19: relat\u00f3rio aponta falta de medicamentos nos estados. Ag\u00eancia Brasil, Bras\u00edlia, 27\/06\/2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/agenciabrasil.ebc.com.br\/saude\/noticia\/2020-06\/covid-19-relatorio-aponta-desabastecimento-de-remedios-nos-estados<\/a>. Acesso em: 02\/07\/2025.<\/p>\n

BRASIL. C\u00e2mara dos Deputados. Falta de rem\u00e9dios prejudica tratamento da Covid-19 nas UTIs, alertam m\u00e9dicos. Ag\u00eancia C\u00e2mara de Not\u00edcias, Bras\u00edlia, 16\/07\/2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.camara.leg.br\/noticias\/676910-falta-de-remedios-prejudica-tratamento-da-covid-19-nas-utis-alertam-medicos\/<\/a>. Acesso em: 02\/07\/2025.<\/p>\n

ICTQ \u2013 Instituto de Pesquisa e P\u00f3s-Gradua\u00e7\u00e3o para o Mercado Farmac\u00eautico. SUS enfrenta grave crise com falta de medicamentos para Covid-19. ICTQ \u2013 Pol\u00edtica Farmac\u00eautica, 29\/06\/2020. Dispon\u00edvel em: https:\/\/ictq.com.br\/politica-farmaceutica\/1726-sus-enfrenta-grave-crise-com-falta-de-medicamentos-para-covid-19<\/a>. Acesso em: 02\/07\/2025.<\/p>\n

[4]<\/a> PONTES, M.; LEITE, S. N.; RIBEIRO, A. A. An\u00e1lise dos pre\u00e7os regulados e praticados para os medicamentos mais consumidos no Brasil. Economia e Sociedade, v. 33, n. 1, p. 201\u2013219, jan. 2024.<\/p>\n

[5]<\/a> JUNQUEIRA, Diego. Multas a farmac\u00eauticas por rem\u00e9dio com pre\u00e7o abusivo triplicam e passam de R$320 mi. Rep\u00f3rter Brasil, 19\/12\/2022. Dispon\u00edvel em: https:\/\/reporterbrasil.org.br\/2022\/12\/multas-a-farmaceuticas-por-remedio-com-preco-abusivo-triplicam-e-passam-de-320-mi\/<\/a>. Acesso em: 02\/07\/2025.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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