Tradicionalmente, tem prevalecido no desenho dos contratos de obra p\u00fablica uma estreita margem de autonomia para os contratados implementarem adapta\u00e7\u00f5es e inova\u00e7\u00f5es metodol\u00f3gicas e de engenharia ao longo de sua execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Embora a Lei 14.133\/21<\/a> tenha acolhido diferentes regimes de execu\u00e7\u00e3o para contratados de obra p\u00fablica, admitindo-se margens mais ou menos amplas de sua autonomia para a defini\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas de projeto, a op\u00e7\u00e3o mais usual tem sido a de disponibilizar-se, com a licita\u00e7\u00e3o, um projeto b\u00e1sico completo e vinculante, com a preval\u00eancia de obriga\u00e7\u00f5es de meio a serem executadas fielmente pelo contratado.<\/p>\n Este modelo \u00e9 orientado pela premissa de que quanto maior o n\u00edvel de informa\u00e7\u00e3o sobre o projeto disponibilizada aos participantes da licita\u00e7\u00e3o, mais ison\u00f4mica ser\u00e1 a disputa.<\/p>\n Mas nem sempre um projeto excessivamente detalhado ser\u00e1 a melhor op\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria. Em muitos casos, transferir-se ao contratado o encargo de elaborar o projeto b\u00e1sico ou de definir certas solu\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas pode significar uma modelagem mais eficiente para a execu\u00e7\u00e3o do contrato.<\/p>\n A Lei 14.133\/21 acolheu pelo menos tr\u00eas solu\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias distintas para definir a modelagem dos contratos de obra p\u00fablica neste particular: o regime de contrata\u00e7\u00e3o integrada, o regime de contrata\u00e7\u00e3o semi-integrada e o estabelecimento de obriga\u00e7\u00f5es de resultado.<\/p>\n Por meio da ado\u00e7\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o integrada, atribui-se ao contratado o encargo de elaborar o projeto b\u00e1sico, assim como os riscos que lhe s\u00e3o inerentes. A disputa licitat\u00f3ria, neste caso, contenta-se com um anteprojeto, que \u00e9 disponibilizado previamente pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e serve de par\u00e2metro para a formula\u00e7\u00e3o das propostas pelos licitantes.<\/p>\n Embora se reconhe\u00e7a que a aus\u00eancia de projeto b\u00e1sico possa tornar a licita\u00e7\u00e3o mais desafiadora, o regime de contrata\u00e7\u00e3o integrada pode conduzir, em muitos casos, a uma contrata\u00e7\u00e3o mais eficiente quando comparado aos regimes convencionais de empreitada.<\/p>\n Afinal, estando bem definidas as funcionalidades da obra e os resultados esperados por meio do anteprojeto de engenharia (obrigatoriamente disponibilizado com a licita\u00e7\u00e3o), as solu\u00e7\u00f5es de engenharia e de metodologia mais eficientes tender\u00e3o a refletir-se nas propostas apresentadas na licita\u00e7\u00e3o. Aqueles participantes que conceberam solu\u00e7\u00f5es mais eficientes para o projeto b\u00e1sico tender\u00e3o a ofertar pre\u00e7os mais vantajosos para a execu\u00e7\u00e3o da obra, transferindo sua efici\u00eancia para a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica por meio da licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n J\u00e1 a contrata\u00e7\u00e3o semi-integrada, dada a disciplina conferida pela Lei 14.133\/21, n\u00e3o ter\u00e1 a mesma voca\u00e7\u00e3o para gerar ganhos de efici\u00eancia \u00e0 execu\u00e7\u00e3o contratual. Este regime pressup\u00f5e a disponibiliza\u00e7\u00e3o de projeto b\u00e1sico completo para fins da licita\u00e7\u00e3o, admitindo-se a substitui\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es de tecnologias e metodologias propostas pelo contratado ao longo da execu\u00e7\u00e3o da obra, desde que demonstrada a sua superioridade em rela\u00e7\u00e3o \u00e0quelas definidas no projeto.<\/p>\n O problema \u00e9 que a substitui\u00e7\u00e3o destas solu\u00e7\u00f5es exigir\u00e1 o reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro do contrato, nos termos do artigo 133, III. Se assim \u00e9, tais solu\u00e7\u00f5es n\u00e3o ser\u00e3o incorporadas antecipadamente nas propostas apresentadas no \u00e2mbito da licita\u00e7\u00e3o. Isto \u00e9: os ofertantes acabar\u00e3o por precificar o projeto original, ainda que possam vislumbrar solu\u00e7\u00f5es mais eficientes e econ\u00f4micas para a execu\u00e7\u00e3o da obra. Isso eliminar\u00e1 os ganhos de efici\u00eancia que poderiam ser gerados por meio da licita\u00e7\u00e3o, conduzindo a Administra\u00e7\u00e3o \u00e0 adjudica\u00e7\u00e3o de propostas mais onerosas.<\/p>\n \u00c9 verdade que as solu\u00e7\u00f5es eventualmente implementadas ao longo da execu\u00e7\u00e3o da obra necessariamente gerar\u00e3o compensa\u00e7\u00f5es econ\u00f4mico-financeiras \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o, por meio do reequil\u00edbrio contratual. Mas nem sempre o contratado ter\u00e1 incentivos a propor a substitui\u00e7\u00e3o destas solu\u00e7\u00f5es. Isso depender\u00e1 da identifica\u00e7\u00e3o de vantagens indiretas que possa vir a ter com a implementa\u00e7\u00e3o das inova\u00e7\u00f5es de projeto.<\/p>\n Por isso, n\u00e3o nos parece que o regime de contrata\u00e7\u00e3o semi-integrada possibilite uma estrutura de incentivos que conduza a contrata\u00e7\u00f5es mais eficientes, quando comparada a op\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias que assegurem maior autonomia ao contratado para a defini\u00e7\u00e3o de escolhas t\u00e9cnicas relacionadas \u00e0s solu\u00e7\u00f5es de projeto.<\/p>\n Uma terceira possibilidade para o desenho desses contratos est\u00e1 no estabelecimento de obriga\u00e7\u00f5es de resultado (artigo 6\u00ba, XXVII, b, Lei 14.133\/21). Sob tal arranjo, o contrato dever\u00e1 estabelecer as fra\u00e7\u00f5es do objeto em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s quais a contratada dispor\u00e1 de autonomia para inovar em solu\u00e7\u00f5es metodol\u00f3gicas ou tecnol\u00f3gicas para alcan\u00e7ar o resultado esperado.<\/p>\n Neste caso, embora haja a obrigatoriedade de disponibiliza\u00e7\u00e3o, pela Administra\u00e7\u00e3o, de um projeto b\u00e1sico completo, h\u00e1 margem de autonomia ao contratado para alterar e substituir as escolhas t\u00e9cnicas inerentes \u00e0quelas parcelas. Por isso, estas altera\u00e7\u00f5es n\u00e3o geram a necessidade de reequil\u00edbrio contratual, pois est\u00e3o na esfera de riscos e responsabilidade do contratado.<\/p>\n Desta forma, os ganhos de efici\u00eancia obtidos com as eventuais escolhas t\u00e9cnicas mais econ\u00f4micas e racionais do contratado, em substitui\u00e7\u00e3o \u00e0quelas indicadas no projeto original, estar\u00e3o refletidas nas propostas apresentadas no \u00e2mbito da licita\u00e7\u00e3o. Havendo um processo licitat\u00f3rio transparente e competitivo, esta efici\u00eancia tender\u00e1 a ser capturada pela Administra\u00e7\u00e3o. Logo, o estabelecimento de obriga\u00e7\u00f5es de resultado pode representar a op\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria mais indicada para as por\u00e7\u00f5es do projeto cuja execu\u00e7\u00e3o admita m\u00faltiplas possibilidades t\u00e9cnicas.<\/p>\n Ainda em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 esfera de autonomia do contratado para alterar indica\u00e7\u00f5es do projeto, uma quest\u00e3o mal resolvida tanto no desenho dos contratos quanto no \u00e2mbito da delimita\u00e7\u00e3o de responsabilidades ao longo de sua execu\u00e7\u00e3o \u00e9 a hip\u00f3tese de substitui\u00e7\u00e3o, pelo contratado, dos meios de execu\u00e7\u00e3o da obra.<\/p>\n Estes n\u00e3o se confundem com solu\u00e7\u00f5es metodol\u00f3gicas ou de engenharia, mas consistem em diferentes formas de prover os insumos e servi\u00e7os inerentes \u00e0 execu\u00e7\u00e3o da obra. S\u00e3o meros meios de execu\u00e7\u00e3o, sem repercuss\u00f5es t\u00e9cnicas relevantes na qualidade da obra, como os servi\u00e7os de concretagem ou de terraplanagem. A forma e o modo como tais servi\u00e7os ser\u00e3o providos n\u00e3o importa para o resultado da obra.<\/p>\n Faz sentido que tais meios sejam geridos pelo contratado dentro de sua margem de risco e de autonomia para a execu\u00e7\u00e3o da obra. Ocorre que, nos casos de regimes de execu\u00e7\u00e3o em que h\u00e1 a obrigatoriedade de preced\u00eancia do projeto b\u00e1sico, a documenta\u00e7\u00e3o da licita\u00e7\u00e3o invariavelmente indicar\u00e1 os meios de execu\u00e7\u00e3o inerentes \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o da obra, dada a necessidade de sua or\u00e7amenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A confec\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento pressup\u00f5e uma simula\u00e7\u00e3o de todas as aquisi\u00e7\u00f5es de insumos e servi\u00e7os instrumentais \u00e0 execu\u00e7\u00e3o da obra. Mas tais indica\u00e7\u00f5es n\u00e3o devem ser reputadas como vinculantes ao contratado, evidentemente. Fossem vinculantes, os licitantes que possu\u00edssem meios de execu\u00e7\u00e3o mais eficientes n\u00e3o os considerariam em suas propostas, deixando de ofertar pre\u00e7os mais econ\u00f4micos. Isso conduziria \u00e0 adjudica\u00e7\u00e3o de propostas mais onerosas pelas Administra\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Apesar de bastante \u00f3bvia esta constata\u00e7\u00e3o, tem prevalecido concep\u00e7\u00e3o diversa no \u00e2mbito dos \u00f3rg\u00e3os de controle. Veja-se, por exemplo, o Roteiro de Auditoria de Obras P\u00fablicas desenvolvido e aprovado pela Portaria-SEGECEX 33\/12 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU<\/a>), de observ\u00e2ncia obrigat\u00f3ria pelas unidades t\u00e9cnicas. O entendimento refletido nesta portaria \u00e9 o de que os meios de execu\u00e7\u00e3o adotados pelo contratado durante a execu\u00e7\u00e3o da obra, quando distintos da planilha de quantitativos e do or\u00e7amento da licita\u00e7\u00e3o, e quando mais econ\u00f4micos do que esses, devem ensejar o dever de reequil\u00edbrio contratual em favor da Administra\u00e7\u00e3o, sob pena de caracteriza\u00e7\u00e3o do superfaturamento.<\/p>\n Esse entendimento desincentiva a oferta de propostas vantajosas \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o, pois conduz a que os licitantes deixem de refletir em suas ofertas eventuais ganhos de efici\u00eancia que decorreriam da ado\u00e7\u00e3o de meios de execu\u00e7\u00e3o mais eficientes do que aqueles indicados com as planilhas que instruem a licita\u00e7\u00e3o. Trata-se, com o devido respeito, de um entendimento economicamente irracional e juridicamente descabido, por prestigiar a pr\u00e1tica de contrata\u00e7\u00f5es mais onerosas e desafiar os princ\u00edpios da economicidade e da efici\u00eancia.<\/p>\n Faz sentido, portanto, que, em todos os casos, ao contratado seja assegurada margem de autonomia para a defini\u00e7\u00e3o dos meios de execu\u00e7\u00e3o. Para evitar d\u00favidas e disputas em torno da quest\u00e3o ao longo da execu\u00e7\u00e3o do contrato, \u00e9 importante que os contratos disponham claramente sobre isso.<\/p>\n Lidar com inova\u00e7\u00f5es metodol\u00f3gicas na execu\u00e7\u00e3o de contratos de obra p\u00fablica exige cautela e reflex\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o sobre as ferramentas disponibilizadas pela Lei 14.133\/2021 para endere\u00e7amento do tema. Conceder maior autonomia aos contratados quanto \u00e0s solu\u00e7\u00f5es t\u00e9cnicas e metodol\u00f3gicas a serem empregadas pode contribuir para o alcance de resultados mais efetivos e eficientes. Para isso, \u00e9 fundamental que a intelig\u00eancia da nova lei seja incorporada ao design do contrato e \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Tradicionalmente, tem prevalecido no desenho dos contratos de obra p\u00fablica uma estreita margem de autonomia para os contratados implementarem adapta\u00e7\u00f5es e inova\u00e7\u00f5es metodol\u00f3gicas e de engenharia ao longo de sua execu\u00e7\u00e3o. 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