N\u00e3o \u00e9 novidade que os contratos de concess\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos se mostraram uma op\u00e7\u00e3o de pol\u00edtica p\u00fablica exitosa seja do ponto de vista da efici\u00eancia, seja do ponto de vista do aumento da potencialidade do investimento em diversas \u00e1reas, em especial na de infraestrutura, liberando o Poder P\u00fablico para concentrar seus esfor\u00e7os e recursos nas suas atividades prim\u00e1rias.<\/p>\n
Naturalmente no mundo globalizado e extremamente competitivo o desenvolvimento de um pa\u00eds est\u00e1 cada vez mais atrelado \u00e0 capacidade do governo em dar seguran\u00e7a jur\u00eddica para a atra\u00e7\u00e3o de grandes fundos de investimento para fazer frente aos recursos exigidos nesses contratos de concess\u00e3o em infraestrutura, com previs\u00e3o de longa dura\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Nessa perspectiva, para garantir um projeto de sucesso e a atra\u00e7\u00e3o do investidor \u00e9 fundamental uma boa estrutura\u00e7\u00e3o do contrato, a adequada aloca\u00e7\u00e3o de riscos e defini\u00e7\u00e3o clara de responsabilidades e par\u00e2metros de responsabiliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Sem d\u00favida, um dos grandes riscos dos contratos de concess\u00e3o, sen\u00e3o o maior deles, diz respeito \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de penalidades por parte do Poder P\u00fablico que possam levar \u00e0 extin\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio contrato de concess\u00e3o, acarretando n\u00e3o s\u00f3 a frustra\u00e7\u00e3o da perspectiva de obten\u00e7\u00e3o de resultados positivos, como tamb\u00e9m a gera\u00e7\u00e3o de grandes preju\u00edzos.<\/p>\n
Dentre as penalidades, a caducidade \u00e9 medida extrema que importa no encerramento prematuro do contrato de concess\u00e3o motivado necessariamente por descumprimentos contratuais graves por parte do concession\u00e1rio, na defini\u00e7\u00e3o de Diogo de Figueiredo Moreira Neto[1]<\/a>:<\/p>\n \u201cCaducidade \u00e9 a extin\u00e7\u00e3o do contrato durante a sua vig\u00eancia, decretada por ato administrativo vinculado da administra\u00e7\u00e3o, motivado necessariamente por uma falta grave, que tenha sido legal ou contratualmente prevista, e cometida pelo concession\u00e1rio. Esta modalidade vinculada e execut\u00f3ria, denominada de caducidade, ou de rescis\u00e3o administrativa, de compet\u00eancia do Poder Concedente, \u00e9 a que mais interessa aos estudos de Direito Administrativo, por se tratar, indubitavelmente, de medida dr\u00e1stica, com profundas repercuss\u00f5es para o concession\u00e1rio, que pode sofrer graves preju\u00edzos materiais e morais; para a Administra\u00e7\u00e3o, que dever\u00e1 promover a continua\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o a todo custo, e, n\u00e3o menos grave, para os usu\u00e1rios, que poder\u00e3o sofrer a consequ\u00eancia de eventuais transtornos e paralisa\u00e7\u00f5es\u201d.<\/em><\/p>\n Por isso mesmo \u00e9 assente que a aplica\u00e7\u00e3o da caducidade com o rompimento abruto do contrato deve ser reservada a casos extremos em que inexista instrumento alternativo para a continuidade do contrato, afinal, sua imposi\u00e7\u00e3o representa inequ\u00edvocos \u00f4nus para os envolvidos: concedente, concession\u00e1rio e, sobretudo, \u00e0 coletividade.<\/p>\n As hip\u00f3teses de extin\u00e7\u00e3o do contrato por aplica\u00e7\u00e3o da pena de caducidade est\u00e3o elencadas no \u00a7 1\u00ba do artigo 38 da Lei 8.987\/95, mas n\u00e3o basta apenas a ocorr\u00eancia de uma dessas hip\u00f3teses \u00e9 necess\u00e1rio tamb\u00e9m uma an\u00e1lise de custo-benef\u00edcio entre a continuidade do contrato e a sua rescis\u00e3o, devendo ser devidamente justificada a conveni\u00eancia e oportunidade para o interesse p\u00fablico na aplica\u00e7\u00e3o da penalidade rescis\u00f3ria e na consequente extin\u00e7\u00e3o do contrato.<\/p>\n Observaremos a hip\u00f3tese prevista no inc. V do \u00a7 1\u00ba do art. 38 da Lei 8.987\/95, na qual \u00e9 poss\u00edvel a decreta\u00e7\u00e3o da caducidade quando \u201ca concession\u00e1ria n\u00e3o cumprir as penalidades impostas por infra\u00e7\u00f5es, nos devidos prazos\u201d.<\/p>\n A primeira cr\u00edtica se relaciona com a reda\u00e7\u00e3o do dispositivo legal, que por ser bastante aberta poderia ensejar um indesej\u00e1vel alto grau de discricionariedade do gestor p\u00fablico. Al\u00e9m disso, a utiliza\u00e7\u00e3o dessa hip\u00f3tese sem crit\u00e9rio definido pode gerar decis\u00f5es desarrazoadas, desproporcionais e n\u00e3o ison\u00f4micas, permitindo ao gestor promover uma persegui\u00e7\u00e3o a determinado concession\u00e1rio que tenha algum grau de inadimplemento das penalidades impostas.<\/p>\n O \u00a7 3\u00ba do mesmo dispositivo prev\u00ea prazo de cura, no qual \u00e9 facultado ao concession\u00e1rio corrigir as falhas e transgress\u00f5es, como condi\u00e7\u00e3o de validade para a decreta\u00e7\u00e3o de caducidade. Assim, dever\u00e1 o poder p\u00fablico antes da decreta\u00e7\u00e3o de caducidade por descumprimentos de penalidades j\u00e1 lan\u00e7adas, conceder prazo para a concession\u00e1ria regularizar sua situa\u00e7\u00e3o, procedendo ao pagamento das multas j\u00e1 definitivamente aplicadas no \u00e2mbito administrativo, sob pena de aplica\u00e7\u00e3o da caducidade.<\/p>\n Nesse sentido, a interpreta\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o dos dois comandos normativos de forma isolada transforma a caducidade como um meio coercitivo para a cobran\u00e7a das multas j\u00e1 lan\u00e7adas, no estilo \u201cou paga o que entendemos devido no prazo estipulado ou ir\u00e1 perder o contrato\u201d.<\/p>\n No entanto, a jurisprud\u00eancia veda a possibilidade de a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica impor san\u00e7\u00f5es administrativas como meio para cobran\u00e7a de seus d\u00e9bitos, uma vez que para esse fim, disp\u00f5e de outros meios legais, como a pr\u00f3pria execu\u00e7\u00e3o fiscal, n\u00e3o se afigurando v\u00e1lida a limita\u00e7\u00e3o de direitos do administrado.[2]<\/a><\/p>\n Igualmente o Supremo Tribunal Federal (STF<\/a>) editou diversas s\u00famulas que comungam desse entendimento em situa\u00e7\u00f5es an\u00e1logas: (i) S\u00famula 70: \u201c\u00c9 inadmiss\u00edvel a interdi\u00e7\u00e3o de estabelecimento como meio coercitivo para cobran\u00e7a de tributo\u201d; (ii) S\u00famula 323: \u201c\u00c9 inadmiss\u00edvel a apreens\u00e3o de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos\u201d; e (iii) S\u00famula 547: \u201cN\u00e3o \u00e9 l\u00edcito \u00e0 autoridade proibir que o contribuinte em d\u00e9bito adquira estampilhas, despache mercadorias e exer\u00e7a suas atividades profissionais\u201d.<\/p>\n Assim, fica evidente que no ju\u00edzo de pondera\u00e7\u00e3o entre os interesses envolvidos, o STF privilegiou, em conson\u00e2ncia com a ordem econ\u00f4mica e financeira concebida na Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, o Princ\u00edpio da Livre Iniciativa em detrimento dos interesses meramente arrecadat\u00f3rios da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n Portanto, a decreta\u00e7\u00e3o de caducidade pelo \u00f3rg\u00e3o p\u00fablico como medida coercitiva para satisfa\u00e7\u00e3o dos seus cr\u00e9ditos revela-se absolutamente ilegal \u2013 mormente quando a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica disp\u00f5e de meios aptos, adequados e legais para tal fim, como o ajuizamento de execu\u00e7\u00f5es fiscais, o acionamento do seguro garantia contratual, dentre outras medidas.<\/p>\n Ademais, ao assim proceder a Administra\u00e7\u00e3o tolhe do concession\u00e1rio o seu direito de discutir a legalidade da aplica\u00e7\u00e3o das multas que lhe foram impostas administrativamente perante o Poder Judici\u00e1rio, ferindo de morte o seu direito constitucional ao acesso \u00e0 Justi\u00e7a, previsto no art. 5\u00ba, inciso XXXV da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988.<\/p>\n Medidas como estas se revestem de desmedida coercitividade, visto que implicam indevida restri\u00e7\u00e3o ao direito de exercer atividade econ\u00f4mica, assegurado pelo art. 170, par\u00e1grafo \u00fanico, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Afinal, caso efetivada a decreta\u00e7\u00e3o da caducidade, a explora\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica ficar\u00e1 totalmente obstaculizada.<\/p>\n Nas palavras de Mar\u00e7al Justen Filho[3]<\/a> \u201ca caducidade destina-se a punir o concession\u00e1rio, mas essa \u00e9 uma finalidade acess\u00f3ria. Sua finalidade principal \u00e9 assegurar a presta\u00e7\u00e3o de um servi\u00e7o p\u00fablico adequado o que n\u00e3o se afigura poss\u00edvel numa situa\u00e7\u00e3o concreta em virtude da atua\u00e7\u00e3o defeituosa do concession\u00e1rio\u201d.<\/p>\n Deste modo, n\u00e3o basta o simples inadimplemento de penalidades que tenham sido lan\u00e7adas, \u00e9 imprescind\u00edvel demonstrar que a caducidade configura o instrumento ideal para a garantia e a promo\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico. \u00c9 este, afinal, o objetivo prec\u00edpuo do grav\u00edssimo instrumento. A caducidade n\u00e3o se presta ao prop\u00f3sito punitivista.<\/p>\n Em louv\u00e1vel esfor\u00e7o de se conceder maior seguran\u00e7a jur\u00eddica e previsibilidade para os investidores a Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) editou a Resolu\u00e7\u00e3o 6.063\/2025, (RCR 5), na qual buscou regulamentar o procedimento de decreta\u00e7\u00e3o de caducidade, tra\u00e7ando crit\u00e9rios um pouco mais objetivos para a aplica\u00e7\u00e3o das hip\u00f3teses previstas na lei, inclusive no caso de inadimplementos de penalidades[4]<\/a>.<\/p>\n Em suma podemos sintetizar o que foi dito no presente artigo com a afirmativa que a caducidade, por conta de suas dr\u00e1sticas consequ\u00eancias, para concedente, concession\u00e1rio e coletividade, pressup\u00f5e mais do que a simples discricionariedade administrativa do Poder Concedente, devendo ser decretada somente no caso de falta grav\u00edssima, quando a Administra\u00e7\u00e3o n\u00e3o dispuser de outra alternativa, e demonstrada a efici\u00eancia da medida diante do interesse p\u00fablico envolvido.<\/p>\n Ademais, a caducidade n\u00e3o pode ser decretada apenas com base em inadimplemento de multas contratuais, sob pena de transformar a caducidade em medida coercitiva para pagamento de d\u00e9bitos, importando em viola\u00e7\u00e3o aos princ\u00edpios e garantias constitucionais da livre iniciativa e do acesso ao Judici\u00e1rio.<\/p>\n [1]<\/a> Curso de direito administrativo, Forense, Rio de Janeiro, 2001, p. 435.<\/p>\n [2]<\/a> AMS 1015926-57.2019.4.01.3400, Des. Federal Daniel Paes Ribeiro, TRF1 -6\u00aa Turma, PJe 03\/03\/2023 e AC 1003009-40.2018.4.01.3400, Des. Federal Jo\u00e3o Batista Moreira, TRF1 \u2013 6\u00aa Turma, PJe 13\/08\/2021.<\/p>\n [3]<\/a> Curso de Direito Administrativo, 12\u00aa ed., p. 636<\/p>\n