Imaginem a leitora e o leitor que lhe seja oferecido um novo e revolucion\u00e1rio aparelho, estilo Alexa ou algo do tipo, que vai promover a automa\u00e7\u00e3o completa da resid\u00eancia. Via controlar as l\u00e2mpadas, o ar condicionado, at\u00e9 o port\u00e3o da garagem. Coisa de cinema. Inovador. \u00daltima moda em Los Angeles.<\/p>\n
Pois bem. Na hora de funcionar, tudo d\u00e1 errado. O aparelho tinha voltagem de 220V, mas foi instalado em 110V. A configura\u00e7\u00e3o do Wi-Fi est\u00e1 errada. O reconhecimento de voz n\u00e3o est\u00e1 adequado ao portugu\u00eas do Brasil. O treco liga o chuveiro quando voc\u00ea pede para acionar o forno. Caos, gritaria e confus\u00e3o.<\/p>\n
\u00c9 um pouco isso que acontece sempre que se importa uma moda estrangeira sem a devida adapta\u00e7\u00e3o ao sistema jur\u00eddico \u2013 e principalmente \u00e0 cultura, inclusive pol\u00edtica, do Brasil. Tal fato j\u00e1 foi explorado em colunas anteriores em artigos de peso[1]<\/a>. Quero, hoje, trazer um exemplo que tem me preocupado bastante: o uso e abuso das cl\u00e1usulas de caducidade (sunset clauses<\/em>) na legisla\u00e7\u00e3o brasileira, sem o devido crit\u00e9rio, tornando-nos todos \u201ccobaias\u201d de verdadeiros \u201cexperimentos legislativos\u201d.<\/p>\n First things first<\/em>. As chamadas sunset clauses, <\/em>ou, na feliz escolha de Carlos Blanco de Morais, cl\u00e1usulas de caducidade, s\u00e3o disposi\u00e7\u00f5es legais, contratuais e normativas que estabelecem a gradativa perda de vig\u00eancia de uma norma. S\u00e3o usadas especialmente na tradi\u00e7\u00e3o legislativa do Reino Unido, como forma de promover uma gradual transi\u00e7\u00e3o entre regimes jur\u00eddicos, trazendo uma esp\u00e9cie de \u201cobsolesc\u00eancia programada\u201d para a legisla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Muito \u00fateis em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria \u2013 veja-se a reforma tribut\u00e1ria<\/a> da EC 132, de 2023, e sua longa transi\u00e7\u00e3o at\u00e9 2077 \u2013, essas disposi\u00e7\u00f5es s\u00e3o tamb\u00e9m utilizadas em outras situa\u00e7\u00f5es, como em leis que tratam de medidas excepcionais durante epidemias, estados de emerg\u00eancia, e na chamada legisla\u00e7\u00e3o experimental. Esse \u00faltimo caso se verifica quando o legislador resolve testar determinado modelo regulat\u00f3rio, prevendo sua decad\u00eancia ap\u00f3s determinado per\u00edodo de tempo, caso n\u00e3o seja renovado , permitindo, assim, avaliar os efeitos produzidos pela legisla\u00e7\u00e3o durante o per\u00edodo em que vigorou.<\/p>\n Tudo muito bom, tudo muito bem. As sunset clauses<\/em> constumam ser elogiadas na leg\u00edstica ao redor do mundo (embora, claro, alguns autores apontem riscos e limita\u00e7\u00f5es). Destaca-se, por exemplo, a responsabilidade legislativa ao adotar modelos de teste de uma legisla\u00e7\u00e3o nova, bem como os ganhos para a previsibilidade e a seguran\u00e7a jur\u00eddica decorrentes de uma transi\u00e7\u00e3o soft<\/em> entre regimes[2]<\/a>. N\u00e3o obstante isso, a legisla\u00e7\u00e3o em l\u00edngua portuguesa parece n\u00e3o ser muito f\u00e3 desse modelo[3]<\/a>, e, especificamente no caso brasileiro, os testes aos quais fomos submetidos com as cl\u00e1usulas de caducidade legislativa n\u00e3o mostram resultados especialmente animadores.<\/p>\n Vejamos.<\/p>\n Talvez um dos primeiros e mais conhecidos casos de ado\u00e7\u00e3o de sunset clauses <\/em>entre n\u00f3s s\u00e3o as disposi\u00e7\u00f5es transit\u00f3rias do ADCT<\/a>. A par de esse peda\u00e7o da Constitui\u00e7\u00e3o ter nascido com 70 artigos e j\u00e1 passar de 120, muitas das disposi\u00e7\u00f5es transit\u00f3rias ali contidas provavelmente jamais deixar\u00e3o de ser prorrogadas.<\/p>\n O caso da Zona Franca de Manaus \u2013 representativo, ademais, de toda e qualquer concess\u00e3o de benef\u00edcio fiscal tempor\u00e1rio \u2013 \u00e9 did\u00e1tico: ou algu\u00e9m realmente acha que, no m\u00e9dio prazo, algum Congresso vai deixar escoar o prazo de vig\u00eancia do regime especial de tributa\u00e7\u00e3o sem o prorrogar?<\/p>\n Ainda na seara tribut\u00e1ria, o famoso caso do Perse<\/a>, criado para socorrer o setor de servi\u00e7os e entretenimento durante a pandemia de Covid-19, mas respirando por aparelhos at\u00e9 em pleno 2025, tamb\u00e9m parece um exemplo sintom\u00e1tico de como a adapta\u00e7\u00e3o entre n\u00f3s das cl\u00e1usulas de caducidade tem sido problem\u00e1tica.<\/p>\n Aqui cabe um par\u00eantese. \u00c9 leg\u00edtimo e faz parte do jogo pol\u00edtico-democr\u00e1tico obter um regime jur\u00eddico-tribut\u00e1rio diferenciado. O grande problema n\u00e3o \u00e9 esse: \u00e9 o \u201cdrible\u201d (que ocorre em alguns casos, mas n\u00e3o todos, e nem sequer em todos os que j\u00e1 citei) de criar um benef\u00edcio tempor\u00e1rio que se torna permanentemente prorrogado.<\/p>\n Por falar em Covid-19, a situa\u00e7\u00e3o de pandemia de 2020 e 2021 obviamente foi terreno f\u00e9rtil para experimenta\u00e7\u00f5es legislativas com sunset clauses<\/em>, aqui e alhures. Uma vez mais, nada de errado. \u00c9 para isso, tamb\u00e9m, que essas cl\u00e1usulas existem. Basta ver que, por exemplo, o Congresso Nacional brasileiro, de forma prudente e adequada, aprovou uma lei de combate \u00e0 pandemia antes mesmo da chegada do v\u00edrus ao Brasil (Lei 13.979, de 6 de fevereiro de 2020).<\/p>\n Essa pr\u00f3pria legisla\u00e7\u00e3o chegou mesmo a prever medidas condicionadas a avan\u00e7os tecnol\u00f3gicos e cient\u00edficos, como foi o caso da vacina\u00e7\u00e3o compuls\u00f3ria, prevista muitos meses antes que qualquer tipo de vacina fosse ainda sequer suspeitado. Uma vez mais, nada de errado, muito pelo contr\u00e1rio.<\/p>\n O problema aqui foi de defici\u00eancia de t\u00e9cnica legislativa mesmo, ou de excesso de otimismo. Jamais saberemos a real raz\u00e3o. Algumas legisla\u00e7\u00f5es \u2013 especialmente as que previam excepcionalidades or\u00e7ament\u00e1rias e fiscais, e at\u00e9 a pr\u00f3pria Lei 13.979, de 2020 \u2013 previram sua produ\u00e7\u00e3o de efeitos \u201cdurante a vig\u00eancia do Decreto Legislativo 2, de 2020\u201d[4]<\/a>.<\/p>\n Outras, que as medidas durariam \u201cenquanto vigorar a emerg\u00eancia de sa\u00fade p\u00fablica de abrang\u00eancia internacional\u201d. O problema \u00e9 que, no primeiro caso, o decreto legislativo vigorou apenas por um exerc\u00edcio financeiro, ao passo que a pandemia, infelizmente, ainda mostrava sua face mais mort\u00edfera em pleno segundo ano (2021). Foi preciso uma decis\u00e3o do Supremo Tribunal Federal (STF<\/a>) para, de forma bastante heterodoxa, ressalte-se, prorrogar a vig\u00eancia das medidas fiscais e or\u00e7ament\u00e1rias excepcionais para enquanto durasse a pandemia, mesmo que j\u00e1 exaurida a vig\u00eancia do Decreto Legislativo 2, de 2020[5]<\/a>.<\/p>\n No segundo caso, da vig\u00eancia condicionada, a ESPIN s\u00f3 foi oficialmente encerrada em 2022, o que mostra os perigos de se fazer uma legisla\u00e7\u00e3o cuja vig\u00eancia depende de um ato de efeitos concretos da Organiza\u00e7\u00e3o Mundial da Sa\u00fade (OMS) e do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade.<\/p>\n N\u00e3o se questionam as dificuldades de se fazer uma legisla\u00e7\u00e3o em tempos excepcionais. Tamb\u00e9m n\u00e3o era leg\u00edtimo exigir do legislador que soubesse que a pandemia duraria quase dois anos. Eu mesmo trabalhei em alguns desses diplomas normativos ainda acreditando que a quarentena seria mesmo de uns 40 dias. Mea culpa, mea maxima culpa<\/em>. Que sirva de li\u00e7\u00e3o quando formos atrelar a vig\u00eancia de uma norma a eventos futuros e incertos.<\/p>\n Por\u00e9m, h\u00e1 mais. H\u00e1 casos ainda mais graves, inclusive.<\/p>\n Um exemplo ilustrativo se deu com a pol\u00edtica de cotas raciais em concursos p\u00fablicos federais, institu\u00edda pela Lei 12.990, de 9 de junho de 2014, com vig\u00eancia de dez anos[6]<\/a>. Tempo mais que suficiente para o legislador avaliar os efeitos concretos da pol\u00edtica p\u00fablica e decidir prorrog\u00e1-la ou n\u00e3o, correto? Bem, veja s\u00f3, as coisas s\u00e3o complexas, a agenda da pol\u00edtica n\u00e3o \u00e9 a do Direito, etc.<\/p>\n O resultado? A lei entrou em vigor em 2014, chegou 2024 e o Congresso n\u00e3o se mexera para discutir o tema (honrosa exce\u00e7\u00e3o seja feita ao senador Paulo Paim (PT-RS), que, em 2021, apresentou projeto de lei para tratar do tema)[7]<\/a>. Foi preciso o STF \u2013 olha ele de novo a\u00ed e, de novo, com uma decis\u00e3o incomum \u2013 decidir prorrogar a vig\u00eancia da pol\u00edtica de cotas \u201cat\u00e9 que o Congresso Nacional decidisse a respeito\u201d[8]<\/a>, o que s\u00f3 veio a ser feito, de forma bastante expressa, em 2025, com a aprova\u00e7\u00e3o da Lei 15.142, de 3 de junho de 2025 (quase um ano de atraso!) que prorrogou por mais dez anos a pol\u00edtica, n\u00e3o sem antes ampliar a cota de 20% para 30% das vagas.<\/p>\n Mais um teste legislativo. N\u00e3o se pode dizer que foi um sucesso. Tanto assim que, na nova lei, algum esp\u00edrito mais cauteloso (mod\u00e9stia congressual \u00e0s favas) finalmente resolveu adotar uma cl\u00e1usula mais adequada, n\u00e3o limitando a vig\u00eancia da pol\u00edtica em si, mas estabelecendo que \u201co Poder Executivo federal promover\u00e1 a revis\u00e3o do programa de a\u00e7\u00e3o afirmativa de que trata esta Lei no prazo de 10 (dez) anos, contado da data de sua entrada em vigor\u201d.<\/p>\n Considero, no entanto, que o pior de todos os casos foi o que se fez com a Lei de Licita\u00e7\u00f5es (Lei 14.133, de 1\u00ba de abril de 2021). O Congresso discutia, desde 2013, a reformula\u00e7\u00e3o da antiga, vetusta, ultrapassada, engessada e malfadada \u2013 n\u00e3o sei se ficou claro, ela era mesmo odiada \u2013 Lei 8.666, de 21 de junho de 1993. Ao longo da tramita\u00e7\u00e3o, resolveu-se inovar \u2013 cuidado com o que desejas \u2013, estabelecendo uma vig\u00eancia simult\u00e2nea dos dois blocos normativos (8.666 e 14.133) durante dois anos, quando ent\u00e3o o administrador poderia escolher qual lei aplicar[9]<\/a>.<\/p>\n O resultado dificilmente poderia ser pior. Criou-se um regime hipercomplexo de transi\u00e7\u00e3o[10]<\/a>, com contratos sendo assinados com base na Lei 8.666, de 1993, j\u00e1 no per\u00edodo de vig\u00eancia da Lei 14.133, de 2021, porque o edital fora publicado com base na primeira. Suscitaram-se debates bizantinos e intermin\u00e1veis sobre o que fazer em caso de prorroga\u00e7\u00e3o contratual. Adiou-se a entrada em vigor de algumas disposi\u00e7\u00f5es da lei nova para pequenos munic\u00edpios. Gestores resistiram a aplicar (e estudar) a lei nova, at\u00e9 que isso fosse inevit\u00e1vel, quando ent\u00e3o se deram conta de que muita coisa mudara e mudaria.<\/p>\n A vig\u00eancia da Lei 8.666, de 1993, chegou a ser prorrogada duas vezes[11]<\/a>, tornando-a o que chamei de uma \u201clei zumbi\u201d. Culpa de uma cl\u00e1usula de caducidade inovadora, ousada, moderna e p\u00e9ssima. Uma Alexa que liga o forno quando se pede para tocar um carimb\u00f3. Um grande experimento em que fomos todos cobaias, e o resultado n\u00e3o foi muito bom para os animaizinhos.<\/p>\n A t\u00edtulo de conclus\u00e3o, gostaria de tentar desfazer uma impress\u00e3o que pode ter ficado. N\u00e3o \u00e9 que eu seja contra as sunset clauses<\/em> \u2013 muito pelo contr\u00e1rio, considero que n\u00f3s a poder\u00edamos e dever\u00edamos usar mais, como forma de estimular inclusive a avalia\u00e7\u00e3o sucessiva de impacto das leis, racionalizando a produ\u00e7\u00e3o legislativa.<\/p>\n Mas, assim como a bisav\u00f3 das minhas filhas n\u00e3o \u00e9 exatamente a pessoa a quem eu presentearia com uma Alexa, \u00e9 preciso saber adaptar as peculiaridades dessas complexas e sofisticadas disposi\u00e7\u00f5es \u00e0 tradi\u00e7\u00e3o jur\u00eddica e \u00e0 cultura pol\u00edtica brasileiras.<\/p>\n Se n\u00e3o, tudo isso resultar\u00e1 em um esfor\u00e7o v\u00e3o. Modernoso mas confuso. Bonito de ser, por\u00e9m p\u00e9ssimo de aplicar. Chique e disfuncional, a ponto de exigir mais de uma vez uma atua\u00e7\u00e3o heterodoxa e \u201csalvadora\u201d do STF; justificador de se invocar os versos de meu conterr\u00e2neo Augusto dos Anjos, quando se pergunta, em O Morcego<\/em>, \u201cque ventre pariu t\u00e3o feio parto?\u201d.<\/p>\n [1]<\/a> Cf. HERMES, Manuellita. A doutrina do direito comparado no Brasil. Revista da Advocacia P\u00fablica Federal, v. 8, n. 1, p. 25-46, 18 dez. 2024. No mesmo sentido: RODRIGUES J\u00daNIOR, Otavio Luiz. Problemas na importa\u00e7\u00e3o de conceitos jur\u00eddicos. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.conjur.com.br\/2012-ago-08\/direito-comparado-inadequada-importacao-institutos-juridicos-pais\/<\/a><\/p>\n [2]<\/a> Cf., por todos, XANTHAKI, Helen. Sunset clauses: a contribution to legislative quality. Dispon\u00edvel em: https:\/\/discovery.ucl.ac.uk\/id\/eprint\/10091123\/1\/Xanthaki_2019%20Ranchordas%20Sunset%20clauses.pdf<\/a><\/p>\n [3]<\/a> \u201cNa ordem jur\u00eddica portuguesa, este m\u00e9todo \u00e9 raramente aplicado como mecanismo de Leg\u00edstica Formal, encontrando-se mais estreitamente associado \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o experimental\u201d. MORAIS, Carlos Blanco de. Manual de Leg\u00edstica. Lisboa: Verbo, 2007, p. 626.<\/p>\n [4]<\/a> \u201cEsta Lei vigorar\u00e1 enquanto perdurar o estado de emerg\u00eancia internacional pelo coronav\u00edrus respons\u00e1vel pelo surto de 2019\u201d foi a primeira f\u00f3rmula usada no art. 8\u00ba, depois alterada para \u201cEsta Lei vigorar\u00e1 enquanto estiver vigente o Decreto Legislativo n\u00ba 6, de 20 de mar\u00e7o de 2020, observado o disposto no art. 4\u00ba-H desta Lei.\u201d pela Lei n\u00ba 14.035, de 11 de agosto de 2020.<\/p>\n [5]<\/a> Cf. STF, Referendo na Medida Cautelar na A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade n\u00ba 6625, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 12.04.2021.<\/p>\n [6]<\/a> \u201cEsta Lei entra em vigor na data de sua publica\u00e7\u00e3o e ter\u00e1 vig\u00eancia pelo prazo de 10 (dez) anos.\u201d (art. 6\u00ba, caput<\/em>).<\/p>\n [7]<\/a> Projeto de Lei n\u00ba 1.958, de 2021, que restou aprovado e transformado na Lei n\u00ba 15.142, de 3 de junho de 2025.<\/p>\n [8]<\/a> \u201cO Tribunal, por unanimidade, referendou a decis\u00e3o que concedeu a medida cautelar para dar interpreta\u00e7\u00e3o conforme \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o ao art. 6\u00b0 da Lei n\u00b0 12.990, de 9 de junho de 2014, a fim de que o prazo constante no referido dispositivo legal seja entendido como marco temporal para avalia\u00e7\u00e3o da efic\u00e1cia da a\u00e7\u00e3o afirmativa, determina\u00e7\u00e3o de prorroga\u00e7\u00e3o e\/ou realinhamento e, caso atingido seu objetivo, previs\u00e3o de medidas para seu encerramento, ficando afastada a interpreta\u00e7\u00e3o que extinga abruptamente as cotas raciais previstas na Lei n\u00ba 12.990\/2014. Ou seja, tais cotas permanecer\u00e3o sendo observadas at\u00e9 que se conclua o processo legislativo de compet\u00eancia do Congresso Nacional e, subsequentemente, do Poder Executivo. Havendo esta conclus\u00e3o prevalecer\u00e1 a nova delibera\u00e7\u00e3o do Poder Legislativo, sendo reavaliado o conte\u00fado da presente decis\u00e3o cautelar.\u201d (STF, Pleno, Referendo na Medida Cautelar na A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade n\u00ba 7654, Relator Ministro Fl\u00e1vio Dino, j. 14.06.2024).<\/p>\n [9]<\/a> Exceto em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 mat\u00e9ria penal, quando a revoga\u00e7\u00e3o da Lei n\u00ba 8.666, de 1993, ocorreu de forma imediata.<\/p>\n [10]<\/a> Arts. 190 a 194 da Lei n\u00ba 14.133, de 2021.<\/p>\n