A coexist\u00eancia de m\u00faltiplas esferas normativas \u00e9 caracter\u00edstica comum ao federalismo brasileiro e ao modelo jur\u00eddico-institucional da integra\u00e7\u00e3o europeia, marcados pela reparti\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias entre diversos entes \u2014 sejam eles subnacionais ou supranacionais.<\/p>\n
Esse cen\u00e1rio imp\u00f5e desafios \u00e0 uniformidade interpretativa e \u00e0 coer\u00eancia da aplica\u00e7\u00e3o do Direito, especialmente no dom\u00ednio tribut\u00e1rio, marcado pela complexidade normativa e pelas garantias de seguran\u00e7a jur\u00eddica e previsibilidade.<\/p>\n
No Brasil, esses desafios se intensificam com a cria\u00e7\u00e3o do Imposto sobre Bens e Servi\u00e7os (IBS<\/a>), institu\u00eddo pela Emenda Constitucional (EC) 132\/2023<\/a>, cuja arrecada\u00e7\u00e3o e fiscaliza\u00e7\u00e3o competir\u00e3o, de forma simult\u00e2nea, \u00e0 Uni\u00e3o, aos estados, ao Distrito Federal e aos munic\u00edpios. Nesse contexto, a gest\u00e3o compartilhada exigir\u00e1 coordena\u00e7\u00e3o administrativa e o Comit\u00ea Gestor centralizar\u00e1 o contencioso administrativo do IBS, concentrando a fun\u00e7\u00e3o de promover a uniformiza\u00e7\u00e3o interpretativa, nos termos do artigo 156-B, I e III da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n O presente artigo se prop\u00f5e a analisar criticamente a necessidade da ado\u00e7\u00e3o, na realidade brasileira, de mecanismo inspirado no reenvio prejudicial europeu. Ao utiliz\u00e1-lo como refer\u00eancia institucional, busca-se aperfei\u00e7oar o sistema federativo nacional e promover maior coer\u00eancia hermen\u00eautica, seguran\u00e7a jur\u00eddica e efici\u00eancia fiscal.<\/p>\n A regulamenta\u00e7\u00e3o do IBS segue em discuss\u00e3o nos PLPs 37 e 108, que preveem a cria\u00e7\u00e3o de um contencioso administrativo nacional com tr\u00eas inst\u00e2ncias e composi\u00e7\u00e3o parit\u00e1ria, com objetivo de uniformizar a interpreta\u00e7\u00e3o legal. As propostas, contudo, ainda enfrentam desafios estruturais relevantes no Brasil.<\/p>\n O primeiro \u00e9 a resist\u00eancia pol\u00edtica e institucional \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de um contencioso nacional unificado, a partir da vis\u00e3o de que a redistribui\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias interpretativas poderia tensionar o pacto federativo e amea\u00e7ar a autonomia fiscal dos entes.[1]<\/a> Ao contr\u00e1rio das experi\u00eancias europeia e norte-americana, o Brasil ainda carece de cultura consolidada quanto \u00e0 vincula\u00e7\u00e3o dos precedentes administrativos. Nesse contexto, a institui\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o uniformizador depender\u00e1 de mecanismos que assegurem a for\u00e7a vinculante das decis\u00f5es.[2]<\/a><\/p>\n Outro entrave \u00e9 a fr\u00e1gil coopera\u00e7\u00e3o entre as administra\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias federal, distrital, estaduais e municipais, que possuem grandes desigualdades em termos de tecnologia, capacita\u00e7\u00e3o de pessoal e padr\u00f5es de gest\u00e3o. Ademais, a aus\u00eancia de filtros adequados de admissibilidade e crit\u00e9rios de relev\u00e2ncia poder\u00e1 levar \u00e0 sobrecarga da inst\u00e2ncia superior, convertendo-a em mais um gargalo burocr\u00e1tico.[3]<\/a><\/p>\n Por fim, mesmo com a uniformiza\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito administrativo, o Poder Judici\u00e1rio permanecer\u00e1 como \u00faltima ratio<\/em>, sendo que a persist\u00eancia de diverg\u00eancias entre as decis\u00f5es administrativas e judiciais, somada \u00e0 cultura litigante dos contribuintes e do fisco, poder\u00e1 limitar o impacto pr\u00e1tico da uniformiza\u00e7\u00e3o promovida pelo contencioso do IBS.<\/p>\n Soma-se a isso a complexa heterogeneidade fiscal e econ\u00f4mica regional, que desafia a aplica\u00e7\u00e3o homog\u00eanea do Direito, impondo a necessidade de adapta\u00e7\u00e3o \u00e0s especificidades locais.[4]<\/a><\/p>\n O reenvio prejudicial, previsto no artigo 267 do Tratado sobre o Funcionamento da Uni\u00e3o Europeia (TFUE), permite que os tribunais nacionais europeus submetam ao TJUE quest\u00f5es de interpreta\u00e7\u00e3o ou validade do direito, antes de proferir decis\u00e3o de m\u00e9rito. Trata-se de mecanismo \u201cdestitu\u00eddo de car\u00e1ter contencioso\u201d, que permite aos Estados-membros buscarem uma refer\u00eancia interpretativa sobre a quest\u00e3o prejudicial relacionada ao objeto litigioso.[5]<\/a><\/p>\n Sua finalidade \u00e9 harmonizar a jurisprud\u00eancia nos 27 Estados-membros e assegurar aplica\u00e7\u00e3o una do direito europeu, prevenindo contradi\u00e7\u00f5es entre os ordenamentos nacionais e a ordem supranacional, sem comprometer a autonomia local.[6]<\/a><\/p>\n Basta recordar que os c\u00e9lebres \u201ccasos constitucionais\u201d que reconheceram o princ\u00edpio de primazia, do efeito direto, da interpreta\u00e7\u00e3o conforme ou da responsabilidade do Estado pela viola\u00e7\u00e3o do direito da Uni\u00e3o, resultaram de um conjunto de quest\u00f5es interpretativas \u201cexplosivas\u201d colocadas por ju\u00edzes nacionais.[7]<\/a><\/p>\n Ao assegurar que as interpreta\u00e7\u00f5es vinculantes sejam proferidas por um \u00f3rg\u00e3o t\u00e9cnico imparcial, o sistema confere maior previsibilidade aos contribuintes e estabilidade \u00e0s rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddico-tribut\u00e1rias. Em analogia ao papel do TJUE, o \u00f3rg\u00e3o centralizador funcionaria como int\u00e9rprete do Direito Tribut\u00e1rio uniforme, promovendo a previsibilidade e fortalecendo a confian\u00e7a dos administrados e dos entes federativos no sistema.[8]<\/a><\/p>\n Tal modelo n\u00e3o exige rupturas institucionais, j\u00e1 que a pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o Federal contempla a possibilidade de vincula\u00e7\u00e3o administrativa e judicial a decis\u00f5es interpretativas (a exemplificar, as s\u00famulas vinculantes do STF e os precedentes obrigat\u00f3rios previstos no CPC\/2015).[9]<\/a> O contencioso administrativo nacional do IBS pode operar como um n\u00facleo t\u00e9cnico de interpreta\u00e7\u00e3o qualificada, em conformidade com os princ\u00edpios da legalidade, da efici\u00eancia e da seguran\u00e7a jur\u00eddica.<\/p>\n Por fim, a exist\u00eancia de um \u00f3rg\u00e3o uniformizador vinculante pode favorecer o di\u00e1logo entre as esferas administrativa e judicial, tal como ocorre na Europa. Decis\u00f5es administrativas bem fundamentadas e tecnicamente orientadas t\u00eam potencial de influenciar positivamente a esfera judicial, mitigando tens\u00f5es entre as inst\u00e2ncias decis\u00f3rias e promovendo a constru\u00e7\u00e3o de uma jurisprud\u00eancia integradora.[10]<\/a><\/p>\n A experi\u00eancia comunit\u00e1ria europeia mostra que a centraliza\u00e7\u00e3o interpretativa n\u00e3o implica supress\u00e3o da autonomia jurisdicional, mas promove a constru\u00e7\u00e3o de uma jurisprud\u00eancia coesa, sobretudo em temas t\u00e9cnicos e de repercuss\u00e3o nacional. Essa aproxima\u00e7\u00e3o te\u00f3rica, portanto, n\u00e3o implica importa\u00e7\u00e3o acr\u00edtica de modelos estrangeiros, mas sim a adapta\u00e7\u00e3o funcional para desafios constitucionais e administrativos brasileiros.<\/p>\n A concentra\u00e7\u00e3o da interpreta\u00e7\u00e3o de normas tribut\u00e1rias comuns em um \u00f3rg\u00e3o t\u00e9cnico e imparcial, \u00e0 luz da experi\u00eancia europeia, tem o potencial de representar um avan\u00e7o institucional significativo para a realiza\u00e7\u00e3o de um federalismo mais eficaz, cooperativo e racional.<\/p>\n [1]<\/a> TORRES, Heleno Taveira. Sistema tribut\u00e1rio brasileiro: an\u00e1lise cr\u00edtica e propostas de reforma. 7. ed. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 2023.<\/p>\n [2]<\/a> MACHADO, Hugo de Brito. Curso de direito tribut\u00e1rio. 39. ed. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2024.<\/p>\n [3]<\/a> UROPEAN COURT OF JUSTICE. Case 283\/81, CILFIT v. Ministry of Health, Judgment of 6 October 1982. Dispon\u00edvel em: < https:\/\/eur-lex.europa.eu >. Acesso em: 28 maio 2025.<\/p>\n [4]<\/a> AMARO, Luciano. Direito tribut\u00e1rio brasileiro. 27. ed. S\u00e3o Paulo: Saraiva Educa\u00e7\u00e3o, 2022.<\/p>\n [5]<\/a> SALDANHA, J. L. Coopera\u00e7\u00e3o jurisdicional: reenvio prejudicial \u2013 mecanismo processual a servi\u00e7o do direito comunit\u00e1rio: perspectiva para a ado\u00e7\u00e3o no Mercosul. Porto Alegre: Liv. do Advogado, 2001. p. 34.<\/p>\n [6]<\/a> SCH\u00dcTZE, Robert. European Union law<\/em>. 2. ed. Cambridge: Cambridge University Press, 2018. p. 259.<\/p>\n [7]<\/a> SCHEINGOLD, Stuart. \u201cThe Law in Political Integration. The Evolution and Integrative Implications of Regional Legal Processes in the European Union\u201d, Occasional Papers in International Affairs, 27, 1971. p. 22.<\/p>\n [8]<\/a> CRAIG, Paul; DE B\u00daRCA, Gr\u00e1inne. EU Law: Text, Cases, and Materials<\/em>. 7. ed. Oxford: Oxford University Press, 2020. pp. 476\u2013489.<\/p>\nDesafios \u00e0 uniformiza\u00e7\u00e3o da interpreta\u00e7\u00e3o do IBS<\/h3>\n
Reenvio prejudicial: vantagens da ado\u00e7\u00e3o de um modelo an\u00e1logo<\/h3>\n
Considera\u00e7\u00f5es finais<\/h3>\n