A regula\u00e7\u00e3o do lobby (ou seja, da representa\u00e7\u00e3o de interesses diante de agentes p\u00fablicos com o objetivo de influenciar a tomada de decis\u00e3o) tem sido discutida no Congresso Nacional j\u00e1 h\u00e1 bastante tempo.<\/p>\n
Uma proposi\u00e7\u00e3o legislativa, apresentada pelo deputado Carlos Zarattini (PT-SP) em dezembro de 2007 (originalmente, PL 1202<\/a>), est\u00e1 em tramita\u00e7\u00e3o ainda hoje, ap\u00f3s ser aprovada na C\u00e2mara dos Deputados e ser remetida ao Senado \u2013 onde, agora, segue como PL 2914\/2022<\/a>.<\/p>\n Ao longo da tramita\u00e7\u00e3o, o projeto foi alterado diversas vezes e sua vers\u00e3o mais recente veio na forma de substitutivo<\/a> apresentado em 2024 pelo senador Izalci Lucas (PL-DF), relator do projeto na Comiss\u00e3o de Transpar\u00eancia, Governan\u00e7a, Fiscaliza\u00e7\u00e3o e Controle e Defesa do Consumidor (CTFC) do Senado.<\/p>\n Por que regular o lobby? As raz\u00f5es s\u00e3o m\u00faltiplas, mas o problema principal \u00e9 que a representa\u00e7\u00e3o de interesses, apesar de importante para a democracia, costuma ser exercida de forma bastante opaca, gerando desconfian\u00e7a. Essa falta de transpar\u00eancia difunde a percep\u00e7\u00e3o de que o lobby frequentemente envolve pr\u00e1ticas il\u00edcitas, como a corrup\u00e7\u00e3o e o tr\u00e1fico de influ\u00eancia, sendo a obscuridade um meio de ocultar os il\u00edcitos.<\/p>\n Diante disso, uma das principais preocupa\u00e7\u00f5es da proposta legislativa em tr\u00e2mite \u00e9 garantir transpar\u00eancia e, consequentemente, probidade \u00e0s rela\u00e7\u00f5es entre representantes de interesse e autoridades p\u00fablicas, legitimando o di\u00e1logo entre agente p\u00fablico e representante de interesse. Ao mesmo tempo, a transpar\u00eancia permite mapear quem est\u00e1 tentando influenciar quem, quando e como, viabilizando o acompanhamento e a avalia\u00e7\u00e3o do lobby e dos seus impactos na atividade legislativa, com aten\u00e7\u00e3o especial para eventuais conflitos de interesse.<\/p>\n O PL pretende atingir esses objetivos estabelecendo sistemas de registro e divulga\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es sobre os representantes de interesse e sobre suas audi\u00eancias com agentes p\u00fablicos. O desenho adequado desses sistemas \u00e9 condi\u00e7\u00e3o para que a lei seja efetiva, garantindo que informa\u00e7\u00f5es importantes sejam devidamente registradas e acess\u00edveis.<\/p>\n Este artigo visa justamente expor o desenho tal como concebido pelo substitutivo de 2024 e comentar suas poss\u00edveis consequ\u00eancias para a efetividade da legisla\u00e7\u00e3o.<\/p>\n O substitutivo prev\u00ea um sistema descentralizado de registro e divulga\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es sobre a representa\u00e7\u00e3o de interesses que contempla informa\u00e7\u00f5es obrigat\u00f3rias m\u00ednimas sobre todas as audi\u00eancias realizadas e um credenciamento opcional, pelo qual o representante de interesses apresenta mais detalhes sobre sua atua\u00e7\u00e3o profissional.<\/p>\n Quanto \u00e0s informa\u00e7\u00f5es obrigat\u00f3rias m\u00ednimas, elas devem ser fornecidas pelo representante para o agente p\u00fablico por escrito ap\u00f3s a audi\u00eancia (Art. 10, I, c). Por sua vez, o agente p\u00fablico encaminha tais informa\u00e7\u00f5es ao \u00f3rg\u00e3o de que faz parte para divulga\u00e7\u00e3o (Art. 10, II, d) e, por fim, o \u00f3rg\u00e3o disponibiliza esses dados em sistema pr\u00f3prio por pelo menos cinco anos (Art. 10, III).<\/p>\n As informa\u00e7\u00f5es contempladas s\u00e3o: a data e a dura\u00e7\u00e3o da audi\u00eancia; o nome e o cargo do agente p\u00fablico; o nome do representante de interesse; a identifica\u00e7\u00e3o do cliente representado; os documentos compartilhados; as despesas realizadas pelos representantes de interesse, inclusive com brindes e hospitalidades leg\u00edtimas oferecidas (Art. 11, \u00a71\u00ba, II). No caso de certos agentes p\u00fablicos, como o chefe do Executivo, ministros e parlamentares, a pr\u00f3pria autoridade \u00e9 respons\u00e1vel pelo registro das informa\u00e7\u00f5es (Art. 11, \u00a72\u00ba).<\/p>\n Quanto ao credenciamento opcional, o representante de interesses pode solicit\u00e1-lo perante os \u00f3rg\u00e3os e entidades do poder p\u00fablico em que atuar\u00e1 (art. 11, caput<\/em> e \u00a7 1\u00ba). Nesse caso, as informa\u00e7\u00f5es adicionais contemplam: dados de contato, \u00e1reas de atua\u00e7\u00e3o e objetivos, benefici\u00e1rios mediatos e imediatos da atividade, indica\u00e7\u00e3o das fontes de financiamento de sua atua\u00e7\u00e3o e informa\u00e7\u00f5es sobre seus v\u00ednculos empregat\u00edcios atuais e pret\u00e9ritos.<\/p>\n O desenho de tal sistema resultou de pelo menos duas discuss\u00f5es importantes sobre o modelo de registro e disponibiliza\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es. A primeira foi sobre se o credenciamento ou cadastro pr\u00e9vio do representante de interesses deveria ser ou n\u00e3o condi\u00e7\u00e3o para sua atua\u00e7\u00e3o diante de agentes p\u00fablicos. A segunda foi sobre se os registros das audi\u00eancias e dos dados dos representantes deveriam ser divulgados em sistema unificado ou descentralizado.<\/p>\n Sobre esse primeiro ponto, em seu parecer justificando o desenho adotado e a rejei\u00e7\u00e3o de algumas emendas, o senador Izalci defendeu que \u201ca exig\u00eancia de cadastro pr\u00e9vio n\u00e3o possuiria impacto significativo sobre a transpar\u00eancia da intera\u00e7\u00e3o entre os representantes de interesse e os agentes p\u00fablicos\u201d.<\/p>\n O problema decorrente desse desenho \u00e9 que ele aparentemente n\u00e3o oferece incentivos para que o credenciamento opcional seja realizado. Se o representante de interesse pode atuar fornecendo apenas o m\u00ednimo de informa\u00e7\u00f5es, por que iria expor todos os detalhes de sua atua\u00e7\u00e3o profissional publicamente?<\/p>\n O problema da falta de incentivos para o cadastro n\u00e3o \u00e9 novo, tendo sido apresentado por exemplo em relat\u00f3rio da OCDE<\/a> que realizou estudo comparativo da legisla\u00e7\u00e3o de lobby em diversos pa\u00edses. Na pr\u00e1tica, isso significa que provavelmente n\u00e3o teremos informa\u00e7\u00f5es detalhadas sobre o escopo de atua\u00e7\u00e3o da maioria dos representantes de interesse, mas apenas as informa\u00e7\u00f5es m\u00ednimas obrigat\u00f3rias.<\/p>\n A quest\u00e3o passa a ser, portanto, se as informa\u00e7\u00f5es obrigat\u00f3rias seriam suficientes para satisfazer os objetivos de assegurar transpar\u00eancia e permitir uma avalia\u00e7\u00e3o do lobby e, especialmente, dos conflitos de interesse. N\u00e3o nos parece que a discuss\u00e3o a respeito das informa\u00e7\u00f5es a serem divulgadas e de sua relev\u00e2ncia tenham sido realizadas a contento e carecem de matura\u00e7\u00e3o, o que pode levar inclusive \u00e0 revis\u00e3o da obrigatoriedade do cadastro ao menos em algumas situa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n Informa\u00e7\u00f5es mais detalhadas poderiam ser obrigat\u00f3rias em determinados contextos sens\u00edveis, como a depender do setor regulado, do \u00f3rg\u00e3o p\u00fablico e das autoridades com quem se tem contato (o que o Relat\u00f3rio da OCDE denomina registro de informa\u00e7\u00f5es de dois n\u00edveis).<\/p>\n Algumas informa\u00e7\u00f5es que parecem ser relevantes demais para serem relegadas a um cadastro opcional s\u00e3o, por exemplo: (i) quais os objetivos da atua\u00e7\u00e3o do representante de interesses (uma informa\u00e7\u00e3o muito b\u00e1sica); (ii) se o representante de interesse j\u00e1 atuou como agente p\u00fablico anteriormente, em que cargo e em que per\u00edodo (para avaliar o fen\u00f4meno da \u201cporta girat\u00f3ria\u201d \u2013 revolving door<\/em>); e (iii) se a representa\u00e7\u00e3o de interesses beneficia outros que n\u00e3o apenas o cliente direto do representante (para avaliar se os verdadeiros patrocinadores do lobby n\u00e3o est\u00e3o sendo ocultados).<\/p>\n Sobre a descentraliza\u00e7\u00e3o do sistema, foram rejeitadas emendas de outros parlamentares presentes na CTFC que sugeriram que a divulga\u00e7\u00e3o dos registros das audi\u00eancias e dos representantes deveria ser centralizada em uma \u00fanica base de dados de acesso p\u00fablico. O substitutivo prev\u00ea, assim, que cada \u00f3rg\u00e3o ou entidade dever\u00e1 ter seu pr\u00f3prio meio de divulga\u00e7\u00e3o das informa\u00e7\u00f5es coletadas, decis\u00e3o essa que n\u00e3o foi justificada de forma clara pelo relator.<\/p>\n Aqui, o preju\u00edzo para o fim de transpar\u00eancia \u00e9 evidente. Um sistema \u00fanico para divulga\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es reduziria as barreiras a serem superadas pela sociedade civil para monitoramento dos agentes privados e p\u00fablicos envolvidos.<\/p>\n Curiosamente, a proposta prev\u00ea a exist\u00eancia de um cadastro \u00fanico, de \u00e2mbito federal, de representantes de interesse punidos com suspens\u00e3o (art. 21). Para al\u00e9m do fato de que a san\u00e7\u00e3o de suspens\u00e3o tem efetividade duvidosa (se n\u00e3o h\u00e1 exig\u00eancia pr\u00e9via para a realiza\u00e7\u00e3o de audi\u00eancias, como o representante ser\u00e1 impedido de se encontrar com o agente p\u00fablico?), questiona-se qual seria a vantagem ou raz\u00e3o de estabelecer um sistema descentralizado de transpar\u00eancia se j\u00e1 est\u00e1 prevista a institui\u00e7\u00e3o de um sistema centralizado para alguns casos.<\/p>\n Se as entidades que integram o poder p\u00fablico j\u00e1 seriam obrigadas a alimentar o cadastro de representantes suspensos (art. 21, \u00a7 2\u00ba), por que n\u00e3o poderiam alimentar o mesmo sistema com dados das audi\u00eancias?<\/p>\n O f\u00e1cil acesso aos dados divulgados \u00e9 condi\u00e7\u00e3o para a transpar\u00eancia significativa. De nada adianta registrar informa\u00e7\u00f5es sobre as audi\u00eancias realizadas entre agentes p\u00fablicos e privados se o acesso se torna custoso por seu p\u00fablico-alvo, aqueles que far\u00e3o uso da informa\u00e7\u00e3o para controlar o lobby\u00a0e prevenir pr\u00e1ticas il\u00edcitas.<\/p>\n O desenho do sistema de transpar\u00eancia inclu\u00eddo na vers\u00e3o mais recente do PL 2914 levanta n\u00e3o s\u00f3 algumas inquieta\u00e7\u00f5es sobre seu potencial de garantir maior transpar\u00eancia, seguran\u00e7a e probidade ao lobby, mas tamb\u00e9m sobre a qualidade do debate legislativo.<\/p>\n N\u00e3o encontramos, no parecer que introduziu o substitutivo em an\u00e1lise, justificativas suficientes para o estabelecimento do sistema proposto. N\u00e3o h\u00e1 discuss\u00e3o aprofundada sobre as informa\u00e7\u00f5es m\u00ednimas obrigat\u00f3rias, tampouco sobre contextos sens\u00edveis no qual informa\u00e7\u00f5es aprofundadas seriam exig\u00edveis.<\/p>\n N\u00e3o ficou clara, tamb\u00e9m, a vantagem do modelo descentralizado de divulga\u00e7\u00e3o das informa\u00e7\u00f5es. Emendas que propunham um sistema centralizado foram rejeitadas sem justificativa expl\u00edcita pelo relator, o que \u00e9 incoerente se considerarmos que a proposta adotou um modelo de cadastro \u00fanico para representantes suspensos.<\/p>\n A identifica\u00e7\u00e3o e sele\u00e7\u00e3o justificada dos caminhos poss\u00edveis para a realiza\u00e7\u00e3o dos objetivos da proposta \u00e9 uma das partes mais importantes do debate legislativo, pois \u00e9 a partir dessas decis\u00f5es que a lei toma forma como uma ferramenta com verdadeiro potencial de produzir efeitos desejados.<\/p>\n Por mais que haja consenso sobre a necessidade de conferir maior transpar\u00eancia ao lobby, \u00e9 necess\u00e1rio maior cuidado na discuss\u00e3o sobre como <\/em>fazer isso. As quest\u00f5es levantadas dizem respeito aos objetivos centrais da legisla\u00e7\u00e3o e merecem a devida aten\u00e7\u00e3o.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" A regula\u00e7\u00e3o do lobby (ou seja, da representa\u00e7\u00e3o de interesses diante de agentes p\u00fablicos com o objetivo de influenciar a tomada de decis\u00e3o) tem sido discutida no Congresso Nacional j\u00e1 h\u00e1 bastante tempo. 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Registro do lobby: sistema descentralizado e credenciamento opcional<\/h3>\n
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Conclus\u00e3o<\/h3>\n