{"id":11372,"date":"2025-05-29T06:04:04","date_gmt":"2025-05-29T09:04:04","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/29\/pagamentos-antecipados-na-lei-14-133-21-e-o-acordao-886-25-do-tcu\/"},"modified":"2025-05-29T06:04:04","modified_gmt":"2025-05-29T09:04:04","slug":"pagamentos-antecipados-na-lei-14-133-21-e-o-acordao-886-25-do-tcu","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/29\/pagamentos-antecipados-na-lei-14-133-21-e-o-acordao-886-25-do-tcu\/","title":{"rendered":"Pagamentos antecipados na Lei 14.133\/21 e o Ac\u00f3rd\u00e3o 886\/25 do TCU"},"content":{"rendered":"

No Ac\u00f3rd\u00e3o 886\/2025, de 23 de abril de 2025, o plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU<\/a>) julgou caso envolvendo pagamento antecipado em contrato administrativo para aquisi\u00e7\u00e3o de 300 ventiladores pulmonares durante a pandemia de Covid-19. Apesar do pagamento integral, os equipamentos n\u00e3o foram entregues.<\/p>\n

O TCU concluiu que a antecipa\u00e7\u00e3o ocorreu sem mecanismos de salvaguarda diante do inadimplemento. Diante disso, apreciou (i) a poss\u00edvel responsabiliza\u00e7\u00e3o dos gestores p\u00fablicos, afastada por maioria de votos, e (ii) a responsabilidade do particular contratado, cuja apura\u00e7\u00e3o foi remetida a tomada de contas especial.<\/p>\n

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Deixando de lado as particularidades da situa\u00e7\u00e3o examinada, cabe observar que o voto revisor do ministro Bruno Dantas, seguido pela maioria, notou as dificuldades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica para \u201cresponder, com rapidez, aos desafios de uma situa\u00e7\u00e3o extraordin\u00e1ria, se todo o ferramental administrativo dispon\u00edvel foi desenvolvido para tempos de estabilidade\u201d.<\/p>\n

Concluiu-se que, \u201cem situa\u00e7\u00f5es excepcionais como a que se coloca, pode n\u00e3o ser poss\u00edvel percorrer todos as regras de controle e bom procedimento, plenamente recomend\u00e1veis em momentos de normalidade, mas, a depender do caso, completamente descoladas de uma realidade extraordin\u00e1ria\u201d.<\/p>\n

Esses fatores foram enquadrados como \u201cobst\u00e1culos\u201d e \u201cdificuldades reais do gestor e as exig\u00eancias das pol\u00edticas p\u00fablicas\u201d relativamente ao enfrentamento da pandemia (art. 22, caput, da LINDB), o que fundamentou o entendimento de que \u201cn\u00e3o poderia a jurisprud\u00eancia formada em situa\u00e7\u00f5es de estabilidade (\u2026) ser aplicada a momentos excepcionais\u201d.<\/p>\n

Embora trate de caso espec\u00edfico, a decis\u00e3o \u00e9 relevante porque revela tratamento excepcional em vista da jurisprud\u00eancia do pr\u00f3prio TCU, que j\u00e1 qualificou como erro grosseiro a antecipa\u00e7\u00e3o de pagamento sem a ado\u00e7\u00e3o de cautelas para lidar com o inadimplemento.[1]<\/a><\/p>\n

No caso em exame, n\u00e3o houve previs\u00e3o de garantias ou outros mecanismos para lidar com o risco de inadimplemento. Ainda assim, diante do contexto ent\u00e3o emergencial e do not\u00f3rio desequil\u00edbrio entre oferta e demanda dos equipamentos no mercado, o TCU concluiu que teria restado caracterizada a inexigibilidade de conduta diversa por parte dos gestores p\u00fablicos. Afastando dolo ou erro grosseiro, reconheceu a impossibilidade de \u201csan\u00e7\u00e3o para o mero erro\u201d, conforme o art. 28 da LINDB.<\/p>\n

Al\u00e9m de ilustrar a aplica\u00e7\u00e3o da LINDB \u00e0 gest\u00e3o contratual, a decis\u00e3o \u00e9 \u00fatil tamb\u00e9m para compreender a aplica\u00e7\u00e3o da sistem\u00e1tica de pagamentos antecipados sob a Lei 14.133\/21.<\/p>\n

A regra principal est\u00e1 no caput<\/em> do art. 145 da Lei 14.133\/21: \u201cn\u00e3o ser\u00e1 permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, \u00e0 execu\u00e7\u00e3o de obras ou \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os\u201d.<\/p>\n

Embora essa norma pare\u00e7a ter natureza de regra (veda\u00e7\u00e3o) absoluta, ela constitui mais uma diretriz \u2013 que, como tal, pode ser excepcionada. O \u00a7 1\u00ba do art. 145 estabelece duas situa\u00e7\u00f5es alternativas em que o pagamento antecipado pode ser adotado: \u201cse propiciar sens\u00edvel economia de recursos ou se representar condi\u00e7\u00e3o indispens\u00e1vel para a obten\u00e7\u00e3o do bem ou para a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o\u201d.<\/p>\n

Ou seja: a Lei 14.133\/21 admite a formata\u00e7\u00e3o de arranjos de remunera\u00e7\u00e3o adequados \u00e0s circunst\u00e2ncias concretas. A emerg\u00eancia de aquisi\u00e7\u00e3o, a escassez de oferta ou as caracter\u00edsticas pr\u00f3prias de determinado mercado (pense-se, como exemplo, em contrata\u00e7\u00f5es internacionais para aquisi\u00e7\u00e3o de bens ou insumos especiais) podem constituir fundamentos aptos a justificar o desembolso do valor contratado antes do recebimento do objeto.<\/p>\n

Significa dizer que a quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 determinar se o pagamento antecipado \u00e9 poss\u00edvel ou n\u00e3o, mas como o ser\u00e1. E a Lei 14.133\/21 tamb\u00e9m oferece resposta para tanto.<\/p>\n

Em primeiro lugar, deve haver haver justificativa expressa no processo licitat\u00f3rio e previs\u00e3o no edital ou no instrumento de contrata\u00e7\u00e3o direta (art. 145, \u00a7 1\u00ba). O gestor p\u00fablico deve evidenciar, desde a fase pr\u00e9-contratual, as raz\u00f5es \u201cmercadol\u00f3gicas\u201d (art. 18) e outros elementos que demonstrem a vantagem ou mesmo a imprescindibilidade do adiantamento para viabilizar a contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Em segundo lugar, cabe efetuar a adequada estrutura\u00e7\u00e3o da sistem\u00e1tica de remunera\u00e7\u00e3o. A antecipa\u00e7\u00e3o opera uma antecipa\u00e7\u00e3o do fluxo financeiro do contrato que, como tal, resulta em vantagem evidente ao contratado \u2013 e acarreta risco igualmente claro ao poder p\u00fablico. \u00c9 necess\u00e1rio que a solu\u00e7\u00e3o seja concebida de modo a equilibrar esses fatores.<\/p>\n

Para tanto, cabe ao poder p\u00fablico demonstrar como gerenciar\u00e1 e buscar\u00e1 mitigar o risco em caso de inadimplemento da contraparte. A solu\u00e7\u00e3o prevista no art. 145, \u00a7 2\u00ba, da Lei 14.133\/21 \u00e9 a exig\u00eancia de \u201cgarantia adicional como condi\u00e7\u00e3o para o pagamento antecipado\u201d.<\/p>\n

A exig\u00eancia deve ser razo\u00e1vel e definida levando em considera\u00e7\u00e3o a garantia contratual que j\u00e1 se encontre vigente. Como regra, a garantia deve prover seguran\u00e7a ao poder p\u00fablico, mas os seus requisitos n\u00e3o podem resultar em custo que anule a racionalidade econ\u00f4mica da antecipa\u00e7\u00e3o. A exig\u00eancia de garantia n\u00e3o serve para aniquilar a vantagem da antecipa\u00e7\u00e3o ao sujeito privado, mas para compatibiliz\u00e1-la com a situa\u00e7\u00e3o do ente p\u00fablico, dentro de uma l\u00f3gica de gest\u00e3o de riscos racional e proporcional.<\/p>\n

Em outras palavras, trata-se de um jogo de soma positiva. De forma alternativa, n\u00e3o h\u00e1 impedimento a que outras salvaguardas sejam acordadas, como aquelas previstas no art. 1\u00ba, \u00a7 2\u00ba, da Lei 14.065\/20, na medida em que se mostrem razo\u00e1veis e eficientes.[2]<\/a><\/p>\n

Em terceiro lugar, j\u00e1 na execu\u00e7\u00e3o contratual, cabe ao poder p\u00fablico concretizar o comando do art. 169 da Lei 14.133\/21 e adotar \u201cpr\u00e1ticas cont\u00ednuas e permanentes de gest\u00e3o de riscos e de controle preventivo\u201d. Mediante pr\u00e1ticas de fiscaliza\u00e7\u00e3o, deve acautelar o adequado cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es que foram financiadas com o adiantamento.<\/p>\n

Essas medidas s\u00e3o condi\u00e7\u00f5es para a atua\u00e7\u00e3o adequada e eficiente, mas n\u00e3o eliminam, no momento do controle, a necessidade de aprecia\u00e7\u00e3o das condi\u00e7\u00f5es concretas de atua\u00e7\u00e3o do gestor.<\/p>\n

De um lado, como o TCU definiu no Ac\u00f3rd\u00e3o 886\/2025, a motiva\u00e7\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o, ainda quando tida como insuficiente, deve ser examinada sob a \u00f3ptica da adequa\u00e7\u00e3o concreta da solu\u00e7\u00e3o administrativa diante da realidade.<\/p>\n

De outro lado, as provid\u00eancias adotadas pelo gestor p\u00fablico devem mostrar-se vocacionadas a minimizar os riscos assumidos, mas devem ser vistas como obriga\u00e7\u00f5es de meio<\/em>, n\u00e3o de resultado<\/em>. Espera-se efici\u00eancia do gestor p\u00fablico, mas n\u00e3o a garantia de elimina\u00e7\u00e3o dos riscos inerentes \u00e0 atividade contratual.<\/p>\n

Ou seja, o inadimplemento do particular nesses casos n\u00e3o \u00e9 condi\u00e7\u00e3o suficiente para ensejar responsabiliza\u00e7\u00e3o dos agentes p\u00fablicos. Em um cen\u00e1rio mais amplo, tanto as provid\u00eancias preventivas quanto as reativas ao inadimplemento (exig\u00eancia de devolu\u00e7\u00e3o do valor antecipado, aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es etc.) devem ser levadas em considera\u00e7\u00e3o pelos \u00f3rg\u00e3os de controle.<\/p>\n

[1]<\/a> Ac\u00f3rd\u00e3o 185\/2019-Plen\u00e1rio, Rel. Min. Benjamin Zymler.<\/p>\n

[2]<\/a> A norma foi editada para regular a antecipa\u00e7\u00e3o de pagamentos no \u00e2mbito da pandemia de Covid-19 e admite, como cautelas para reduzir o risco de inadimplemento contratual: \u201cI \u2013 a comprova\u00e7\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o de parte ou de etapa inicial do objeto pelo contratado, para a antecipa\u00e7\u00e3o do valor remanescente; II \u2013 a presta\u00e7\u00e3o de garantia nas modalidades de que trata o art. 56 da Lei n\u00ba 8.666, de 21 de junho de 1993 , de at\u00e9 30% (trinta por cento) do valor do objeto; III \u2013 a emiss\u00e3o de t\u00edtulo de cr\u00e9dito pelo contratado; IV \u2013 o acompanhamento da mercadoria, em qualquer momento do transporte, por representante da Administra\u00e7\u00e3o; ou V \u2013 a exig\u00eancia de certifica\u00e7\u00e3o do produto ou do fornecedor\u201d.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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