{"id":11299,"date":"2025-05-27T06:23:53","date_gmt":"2025-05-27T09:23:53","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/27\/controle-interno-e-consensualidade\/"},"modified":"2025-05-27T06:23:53","modified_gmt":"2025-05-27T09:23:53","slug":"controle-interno-e-consensualidade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/27\/controle-interno-e-consensualidade\/","title":{"rendered":"Controle interno e consensualidade"},"content":{"rendered":"

Embora existissem atividades estatais esparsas e pouco organizadas em mat\u00e9ria de controle financeiro e or\u00e7ament\u00e1rio no Brasil desde as \u00e9pocas da Col\u00f4nia e do Imp\u00e9rio, e at\u00e9 um consider\u00e1vel avan\u00e7o organizacional ap\u00f3s a Independ\u00eancia e a Proclama\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica[1]<\/a>, o primeiro registro legal da atividade de controle interno da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, como compet\u00eancia aut\u00f4noma do Poder Executivo, sem preju\u00edzo das atribui\u00e7\u00f5es dos Tribunais de Contas, somente veio com a Lei 4.320\/64 (artigos 75 e 76).<\/p>\n

Posteriormente, o Decreto-Lei 200\/67 determinou que o \u201ccontrole das atividades da Administra\u00e7\u00e3o Federal dever\u00e1 exercer-se em todos os n\u00edveis e em todos os \u00f3rg\u00e3os, compreendendo, particularmente, o controle, pelos \u00f3rg\u00e3os pr\u00f3prios de cada sistema, da observ\u00e2ncia das normas gerais que regulam o exerc\u00edcio das atividades auxiliares\u201d (art. 13, al\u00ednea b).<\/p>\n

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Fundamentalmente pelo contexto hist\u00f3rico dessa legisla\u00e7\u00e3o, as atividades de controle interno iniciaram-se e desenvolveram-se no Brasil sob a perspectiva da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica burocr\u00e1tica, unilateral e autorit\u00e1ria. Eram vistas \u201ccomo sin\u00f4nimas de responsabiliza\u00e7\u00e3o, numa perspectiva eminentemente punitivista do agente p\u00fablico e de outros agentes que se relacionam com estratos administrativos\u201d[2]<\/a>.<\/p>\n

Com a redemocratiza\u00e7\u00e3o do Estado e a promulga\u00e7\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica de 1988, previu-se a obrigatoriedade[3]<\/a> de manuten\u00e7\u00e3o de sistemas de controle interno pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judici\u00e1rio (art. 74). Por se tratar de norma de reprodu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria (art. 75), o dispositivo se aplica a todos os entes federativos, havendo, ainda, dispositivo constitucional espec\u00edfico em rela\u00e7\u00e3o ao sistema de controle interno do Poder Executivo nos munic\u00edpios (art. 31).<\/p>\n

Sob a perspectiva processual, a Constitui\u00e7\u00e3o garante o devido processo legal (art. 5\u00ba, inciso LIV), com respeito ao contradit\u00f3rio e \u00e0 ampla defesa nas rela\u00e7\u00f5es adversariais (art. 5\u00ba, inciso LV), mas tamb\u00e9m pretende a solu\u00e7\u00e3o pac\u00edfica das controv\u00e9rsias, conforme previsto em seu pre\u00e2mbulo. Nesse sentido, Luciano Ferraz prop\u00f5e \u201ca exist\u00eancia de um princ\u00edpio da consensualidade a impor \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica o dever de, sempre que poss\u00edvel, buscar a solu\u00e7\u00e3o para as quest\u00f5es jur\u00eddicas e os conflitos que vivencia pela via do consenso\u201d[4]<\/a>.<\/p>\n

Portanto, n\u00e3o parece ser coincid\u00eancia o fato de que a grande maioria dos instrumentos de atua\u00e7\u00e3o administrativa consensual tenham sido institu\u00eddos no Brasil sob a vig\u00eancia da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988. Em mat\u00e9ria de controle interno, especificamente, pode-se dizer que a g\u00eanese dos instrumentos consensuais somente se deu na primeira d\u00e9cada do s\u00e9culo 21, com a institui\u00e7\u00e3o de acordos diversos em mat\u00e9ria de auditoria e correi\u00e7\u00e3o, tais como o termo de ajustamento de gest\u00e3o (TAG)[5]<\/a> e a suspens\u00e3o do processo disciplinar (SUSPAD)[6]<\/a>. Nos anos seguintes, a consensualidade espraiou-se para as demais searas do controle interno.<\/p>\n

Deveras, se, inicialmente, o controle interno era concebido apenas como atividade cont\u00e1bil de verifica\u00e7\u00e3o de legalidade e regularidade (vis\u00e3o burocr\u00e1tica), hoje compreende a execu\u00e7\u00e3o integrada, transversal e colaborativa de quatro macrofun\u00e7\u00f5es: ouvidoria, auditoria, corregedoria e integridade[7]<\/a>. Em todas elas, j\u00e1 existem instrumentos consensuais consolidados na legisla\u00e7\u00e3o e na pr\u00e1xis administrativa dos diversos \u00f3rg\u00e3os e entidades p\u00fablicas do pa\u00eds.<\/p>\n

No \u00e2mbito da ouvidoria, a media\u00e7\u00e3o, institu\u00edda pela Lei 13.140\/2015, \u00e9 importante instrumento de solu\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsias interpessoais entre os pr\u00f3prios agentes p\u00fablicos ou entre estes e os cidad\u00e3os. Trata-se de \u201ca atividade t\u00e9cnica exercida por terceiro imparcial sem poder decis\u00f3rio, que, escolhido ou aceito pelas partes, as auxilia e estimula a identificar ou desenvolver solu\u00e7\u00f5es consensuais para a controv\u00e9rsia\u201d (art. 1\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico).<\/p>\n

Na macrofun\u00e7\u00e3o de auditoria, os termos de ajustamento de gest\u00e3o, que j\u00e1 estavam estabelecidos em diversas entidades subnacionais[8]<\/a>, foi recentemente regulamentado pela Uni\u00e3o, como \u201cinstrumento jur\u00eddico de natureza consensual, celebrado entre agentes p\u00fablicos e a Controladoria-Geral da Uni\u00e3o, com o objetivo de aprimorar procedimentos e assegurar a efici\u00eancia, a integridade e a continuidade da gest\u00e3o p\u00fablica, nos limites de sua compet\u00eancia\u201d (Portaria Normativa CGU 186, de 9 de dezembro de 2024).<\/p>\n

Em mat\u00e9ria de corregedoria, os acordos substitutivos (aqueles que substituem integralmente a decis\u00e3o do processo administrativo disciplinar) ou integrativos (aqueles que antecedem e limitam a discricionariedade ou a margem de decis\u00e3o do processo disciplinar)[9]<\/a> podem ser adotados para fins de ajustamento de conduta, confiss\u00e3o ou colabora\u00e7\u00e3o premiada[10]<\/a>.<\/p>\n

Alude-se, nesse aspecto, \u00e0 minuta aprovada pela Rede de Corregedorias, para \u201cservir de modelo de regulamento geral de acordos substitutivos para utiliza\u00e7\u00e3o pelos membros interessados da Rede, com eventuais adapta\u00e7\u00f5es a depender da legisla\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria do \u00f3rg\u00e3o ou da institui\u00e7\u00e3o p\u00fablica interessada, podendo ser implementada sob a forma de decreto ou outro tipo de ato administrativo regulamentar [com fundamento nos artigos 26 e 27 da LINDB]\u201d[11]<\/a>.<\/p>\n

Finalmente, em mat\u00e9ria de integridade, o acordo de leni\u00eancia est\u00e1 previsto no art. 16 da Lei 12.846\/13 (conhecida como Lei Anticorrup\u00e7\u00e3o), a ser celebrado com \u201cas pessoas jur\u00eddicas respons\u00e1veis pela pr\u00e1tica dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investiga\u00e7\u00f5es e o processo administrativo\u201d.<\/p>\n

Em acr\u00e9scimo, a Uni\u00e3o instituiu, recentemente, o termo de compromisso, como \u201cato administrativo negocial decorrente do exerc\u00edcio do poder sancionador do Estado, que visa fomentar a cultura de integridade no setor privado, por meio da responsabiliza\u00e7\u00e3o adequada, proporcional e c\u00e9lere de pessoas jur\u00eddicas pela pr\u00e1tica de atos lesivos contra a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica nacional ou estrangeira\u201d (Portaria Normativa CGU 155, de 21 de agosto de 2024).<\/p>\n

O objetivo, com a previs\u00e3o desses instrumentos consensuais de controle interno, n\u00e3o \u00e9 a extin\u00e7\u00e3o das formas tradicionais de controle, com vi\u00e9s repressivo e sancionat\u00f3rio. Diferentemente disso, o que se busca \u00e9 complementariedade e altern\u00e2ncia.<\/p>\n

O fundamental \u00e9 que o caminho adotado pelo controlador, seja ele a atua\u00e7\u00e3o unilateral ou a celebra\u00e7\u00e3o de acordo, satisfa\u00e7a o interesse p\u00fablico concretamente considerado, com enfoque nos princ\u00edpios da efici\u00eancia e da continuidade do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n

*<\/p>\n

Este texto n\u00e3o reflete necessariamente as opini\u00f5es das institui\u00e7\u00f5es a que o autor \u00e9 associado<\/em><\/p>\n

[1]<\/a> BALBE, Ronald da Silva. Controle Interno e Foco nos resultados. F\u00f3rum: Belo Horizonte, 2013, p. 99\/101.<\/p>\n

[2]<\/a> FERRAZ, Luciano. Controle e consensualidade. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2020, p. 90.<\/p>\n

[3]<\/a> FERRAZ, Luciano; GODOI, Marciano Seabra; SPAGNOL, Werther Botelho. Curso de Direito Financeiro e Tribut\u00e1rio. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2014, p. 169.<\/p>\n

[4]<\/a> FERRAZ, Luciano. Termo de Ajustamento de Gest\u00e3o (TAG): do sonho \u00e0 realidade. Revista Eletr\u00f4nica sobre a Reforma do Estado (RERE)<\/em>, Salvador: Instituto Brasileiro de Direito P\u00fablico, n. 27, setembro, outubro, novembro 2011. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.direitodoestado.com.br\/codrevista.asp?cod=577. Acesso em 7 fev. 2024.<\/p>\n

[5]<\/a> FERRAZ, Luciano. Termo de Ajustamento de Gest\u00e3o (TAG): do sonho \u00e0 realidade. Revista Eletr\u00f4nica sobre a Reforma do Estado (RERE), Salvador: Instituto Brasileiro de Direito P\u00fablico, n. 27, setembro, outubro, novembro 2011. Dispon\u00edvel em: http:\/\/www.direitodoestado.com.br\/codrevista.asp?cod=577. Acesso em 7 fev. 2024.<\/p>\n

[6]<\/a> FERRAZ, Luciano. Controle consensual da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica e suspens\u00e3o do processo administrativo disciplinar (SUSPAD): a experi\u00eancia do munic\u00edpio de Belo Horizonte. Interesse P\u00fablico<\/strong>, Belo Horizonte, v. 9, n. 44, p. 15-26, jul.\/ago. 2007.<\/p>\n

[7]<\/a> AVELAR, Daniel Martins e; RESENDE, Mariana Bueno. O controle interno na Nova lei de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos \u2013 Projeto de Lei n. 4.253\/2020. Revista do TCEMG, Belo Horizonte, v. 39, n. 1, p. 93-106, jan\/jun 2021.<\/p>\n

[8]<\/a> No Munic\u00edpio de Belo Horizonte, o termo de compromisso de gest\u00e3o (TCG) foi institu\u00eddo pelo Decreto n. 12.634\/2007.<\/p>\n

[9]<\/a> PALMA, Juliana Bonacorsi de. San\u00e7\u00e3o e acordo na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica. S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2015, p. 248.<\/p>\n

[10]<\/a> No \u00e2mbito do Munic\u00edpio de Belo Horizonte, as diversas esp\u00e9cies de acordo em mat\u00e9ria disciplinar est\u00e3o previstas na Lei n. 7.169\/96, com reda\u00e7\u00e3o dada pela Lei n. 11.300\/21.<\/p>\n

[11]<\/a> BRASIL. CGU. GT da Rede de Corregedorias apresenta minuta regulamentadora de acordos substitutivos em mat\u00e9ria disciplinar. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.gov.br\/corregedorias\/pt-br\/aconteceu-aqui\/noticias\/2024\/gt-da-rede-de-corregedorias-apresenta-minuta-regulamentadora-de-acordos-substitutivos-em-materia-disciplinar. Acesso em: 23 jul. 2024.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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