{"id":11166,"date":"2025-05-21T11:58:21","date_gmt":"2025-05-21T14:58:21","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/21\/desafios-da-aplicacao-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-ao-setor-publico-empresarial\/"},"modified":"2025-05-21T11:58:21","modified_gmt":"2025-05-21T14:58:21","slug":"desafios-da-aplicacao-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-ao-setor-publico-empresarial","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/21\/desafios-da-aplicacao-da-lei-de-responsabilidade-fiscal-ao-setor-publico-empresarial\/","title":{"rendered":"Desafios da aplica\u00e7\u00e3o da Lei de Responsabilidade Fiscal ao setor p\u00fablico empresarial"},"content":{"rendered":"

Neste m\u00eas de maio, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101\/2000<\/a>) completa 25 anos de vig\u00eancia. Os avan\u00e7os ao longo desse per\u00edodo s\u00e3o ineg\u00e1veis: a lei criou uma cultura de transpar\u00eancia e responsabilidade e possibilitou um maior controle nas finan\u00e7as p\u00fablicas.<\/p>\n

Mas toda lei responde \u00e0s necessidades do seu tempo. Passadas duas d\u00e9cadas e meia, alguns novos desafios exigem a atualiza\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o \u2013 especialmente no que se refere \u00e0 sua aplica\u00e7\u00e3o \u00e0s estatais n\u00e3o dependentes.<\/p>\n

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De fato, algumas realidades negociais n\u00e3o estavam presentes no Brasil quando da edi\u00e7\u00e3o da lei \u2013 \u00e9 o caso, por exemplo, das parcerias p\u00fablico-privadas que surgiram posteriormente. \u00a0\u00c9 o caso tamb\u00e9m de uma complexa realidade negocial que caracteriza hoje a atua\u00e7\u00e3o empresarial de algumas empresas estatais.<\/p>\n

Uma estatal dependente<\/em>[1]<\/a>, como o pr\u00f3prio nome diz, depende dos recursos p\u00fablicos oriundos dos tesouros dos respectivos entes da Federa\u00e7\u00e3o. Nada mais natural que estejam sujeitas \u00e0s normas de gest\u00e3o e responsabilidade fiscal. A depend\u00eancia dessas empresas aproxima o seu regime or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro do aplic\u00e1vel \u00e0s entidades de direito p\u00fablico. Est\u00e3o sujeitas, portanto, integralmente \u00e0 LRF.<\/p>\n

J\u00e1 as estatais n\u00e3o dependentes<\/em> n\u00e3o precisam de recursos diretos do or\u00e7amento p\u00fablico, por disporem de fontes pr\u00f3prias de receita para cumprir suas finalidades. N\u00e3o dependem, portanto, de verbas do ente federativo que as criou. Por n\u00e3o representarem, em regra, um risco fiscal imediato, h\u00e1 amplo debate acerca da pr\u00f3pria aplicabilidade da LRF a tais entidades.<\/p>\n

Independente do posicionamento sobre essa discuss\u00e3o, o fato \u00e9 que n\u00e3o parece razo\u00e1vel aplicar indistintamente o mesmo tratamento a uma empresa autossustent\u00e1vel financeiramente e a uma que depende de verbas do ente p\u00fablico. At\u00e9 mesmo o regime constitucional or\u00e7ament\u00e1rio aplic\u00e1vel \u00e0s duas \u00e9 completamente distinto \u2013 fato que j\u00e1 foi inclusive ressaltado algumas vezes pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU). [2]<\/a><\/p>\n

No entanto, alguns dispositivos da LRF parecem n\u00e3o observar esta heterogeneidade. \u00c9 o caso, por exemplo, do art. 40, que veda \u00e0s empresas estatais (de forma ampla e indistinta) a concess\u00e3o de garantia a terceiros, salvo quando se tratar de controlada ou subsidi\u00e1ria sua.[3]<\/a><\/p>\n

Quando interpretado de maneira literal, o dispositivo parece bem claro: qualquer entidade da Administra\u00e7\u00e3o Indireta \u2013 de forma abrangente \u2013 n\u00e3o poder\u00e1 conceder garantias em opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito externas ou internas (exceto para controladas).<\/p>\n

Ocorre que, se \u00e0 \u00e9poca da edi\u00e7\u00e3o da LRF n\u00e3o era t\u00e3o comum a presta\u00e7\u00e3o de garantias por estatais, hoje pode-se afirmar que houve uma mudan\u00e7a na realidade negocial de atua\u00e7\u00e3o de tais empresas. Para minimizar riscos e partilhar o \u00f4nus financeiro dos investimentos, estatais passaram a recorrer, com frequ\u00eancia, a parcerias com o setor privado e estruturas de financiamento sofisticadas.<\/p>\n

Esse tipo de atua\u00e7\u00e3o envolve diversas opera\u00e7\u00f5es comerciais complexas e modernas t\u00e9cnicas de financiamento (tais como opera\u00e7\u00f5es estruturadas, project finance<\/em>, capta\u00e7\u00e3o de recursos, cons\u00f3rcios empresariais, dentre outras) que dependem do oferecimento de garantias para parceiros. Em financiamentos de projetos de infraestrutura, por exemplo, \u00e9 muito comum que o banco condicione a concess\u00e3o do cr\u00e9dito a algum tipo de presta\u00e7\u00e3o de garantia (seja por parte dos acionistas, seja pelos controladores do empreendimento).<\/p>\n

Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s estatais que atuam em concorr\u00eancia com o setor privado o preju\u00edzo \u00e9 ainda maior: t\u00e9cnicas de financiamento das mais variadas s\u00e3o utilizadas em larga escala por empresas privadas \u2013 restringir tal possibilidade pode inviabilizar a pr\u00f3pria atua\u00e7\u00e3o empresarial, em total descompasso com a ideia de tratamento ison\u00f4mico prevista no art. 173 da CRFB.<\/p>\n

Como ent\u00e3o compatibilizar o regime jur\u00eddico empresarial de entidades que atuam em ambiente concorrencial e com l\u00f3gica empresarial com algumas prescri\u00e7\u00f5es trazidas pela LRF, como a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 concess\u00e3o de garantias?<\/p>\n

A resposta \u00e0 pergunta passa por compreender que \u201cas palavras adquirem sentido pelo respectivo contexto<\/em>\u201d. [4]<\/a> \u00a0A finalidade central da LRF, desde sua origem, est\u00e1 diretamente ligada a uma preocupa\u00e7\u00e3o de natureza estritamente fiscal: servir como instrumento para controle da d\u00edvida p\u00fablica.<\/p>\n

A atua\u00e7\u00e3o empresarial das estatais, especialmente das que atuam em mercados competitivos, nunca foi a preocupa\u00e7\u00e3o da LRF. \u00a0Isso n\u00e3o significa, evidentemente, que estatais devam ser ve\u00edculos para a concess\u00e3o de garantias de forma indiscriminada ou irrespons\u00e1vel.<\/p>\n

A atua\u00e7\u00e3o de todas as empresas estatais \u2013 inclusive as n\u00e3o dependentes \u2013 deve observar os princ\u00edpios constitucionais da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica (art. 37 da CRFB\/88, com destaque, no caso da concess\u00e3o de garantias, para o princ\u00edpio da economicidade), prestam contas ao ente controlador e aos \u00f3rg\u00e3os de controle externo.<\/p>\n

Dito tudo isso: a LRF cumpriu e continua cumprindo um papel essencial no equil\u00edbrio das contas p\u00fablicas brasileiras. Mas, ap\u00f3s 25 anos, alguns limites precisam ser reconhecidos, especialmente diante da complexidade institucional e econ\u00f4mica do setor p\u00fablico empresarial.<\/p>\n

[1]<\/a> Segundo a pr\u00f3pria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a empresa estatal dependente \u00e9 a empresa controlada que recebe do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, exclu\u00eddos, no \u00faltimo caso, aqueles provenientes de aumento de participa\u00e7\u00e3o acion\u00e1ria <\/em>(Cf. art. 2\u00ba, II).<\/p>\n

[2]<\/a> Enquanto os investimentos das estatais n\u00e3o dependentes s\u00e3o descritos no Or\u00e7amento de Investimento das Empresas Estatais, conforme o art. 165, \u00a7 5\u00ba, inciso II da CRFB, o das estatais dependentes \u00e9 representado por unidades or\u00e7ament\u00e1rias da pr\u00f3pria Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual\u2013 isto \u00e9, n\u00e3o h\u00e1 autonomia or\u00e7ament\u00e1ria. O pr\u00f3prio TCU j\u00e1 reafirmou tais distin\u00e7\u00f5es, ressaltando a pluralidade de regimes jur\u00eddicos que as empresas estatais podem e precisam ter (Ac\u00f3rd\u00e3o TCU n\u00ba 357\/2015 e n\u00ba 937\/2019).<\/p>\n

[3]<\/a> A reda\u00e7\u00e3o do artigo 40 da LRF \u00e9 praticamente repetida no art. 96 do Decreto 93872\/1986. Posteriormente, o Decreto 7058\/2009 promoveu importante altera\u00e7\u00e3o na reda\u00e7\u00e3o do Decreto, possibilitando, ainda, a concess\u00e3o de garantia por estatais exercentes de atividade econ\u00f4mica em favor de Sociedades de Prop\u00f3sito Espec\u00edfico (SPEs) desde que sejam constitu\u00eddas pela estatal e desde que a garantia esteja limitada \u00e0 sua participa\u00e7\u00e3o no capital social.<\/p>\n

[4]<\/a> A frase \u00e9 do ex-juiz da Suprema Corte norte-americana, Atonin Scalia.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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