{"id":10903,"date":"2025-05-12T05:35:04","date_gmt":"2025-05-12T08:35:04","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/12\/terceirizacao-na-administracao-publica-e-onus-da-prova\/"},"modified":"2025-05-12T05:35:04","modified_gmt":"2025-05-12T08:35:04","slug":"terceirizacao-na-administracao-publica-e-onus-da-prova","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/12\/terceirizacao-na-administracao-publica-e-onus-da-prova\/","title":{"rendered":"Terceiriza\u00e7\u00e3o na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica e \u00f4nus da prova"},"content":{"rendered":"

H\u00e1 mais de duas d\u00e9cadas a terceiriza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os no \u00e2mbito p\u00fablico tem sido tema de julgamento junto aos tribunais superiores. A primeira consolida\u00e7\u00e3o ocorreu com a revis\u00e3o da S\u00famula 331 do TST<\/a> para prever a responsabilidade subsidi\u00e1ria do tomador de servi\u00e7os (Resolu\u00e7\u00e3o 96\/2000), inclusive quando este fosse Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/span><\/p>\n

Iniciou-se, assim, grande embate judicial entre os juslaboralistas em defesa do princ\u00edpio da prote\u00e7\u00e3o do trabalhador em face dos advogados p\u00fablicos em defesa do princ\u00edpio do interesse p\u00fablico, especialmente o da legalidade e da ampla concorr\u00eancia licitat\u00f3ria.<\/span><\/p>\n

Ap\u00f3s dez anos dessa decis\u00e3o, sobreveio a primeira manifesta\u00e7\u00e3o <\/span>erga omnes<\/span><\/em>\u00a0do Supremo Tribunal Federal<\/a> (ADC 16), reconhecendo a constitucionalidade do artigo 71, \u00a71\u00ba, da Lei 8.666, para vedar a transfer\u00eancia autom\u00e1tica de responsabilidade pelos cr\u00e9ditos trabalhistas ao tomador p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

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No <\/span>julgamento do <\/span>Tema 246, em 2014, foi reafirmado que \u201c<\/span>a responsabiliza\u00e7\u00e3o subsidi\u00e1ria do poder p\u00fablico n\u00e3o \u00e9 autom\u00e1tica, dependendo de comprova\u00e7\u00e3o de culpa in eligendo ou culpa in vigilando<\/span>\u201d e, nos seus embargos de declara\u00e7\u00e3o, foi ainda firmada a \u201c<\/span>inarred\u00e1vel obriga\u00e7\u00e3o da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica de fiscalizar os contratos administrativos firmados sob os efeitos da estrita legalidade\u201d.<\/span>\u00a0<\/span>[1]<\/a><\/p>\n

Em 2019, a Subse\u00e7\u00e3o de Diss\u00eddios Individuais I do TST julgou embargos para concluir que \u201c<\/span>\u00e9 do Poder P\u00fablico, tomador dos servi\u00e7os, o \u00f4nus de demonstrar que fiscalizou de forma adequada o contrato de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os<\/span>.\u201d (E-RR-925-07.2016.5.05.0281). <\/span><\/p>\n

O embate judicial n\u00e3o arrefeceu, uma vez que o entendimento que se consolidava na Justi\u00e7a do Trabalho \u00e9 que, ocorrendo d\u00e9bito trabalhista, <\/span>houve<\/span>\u00a0falha na fiscaliza\u00e7\u00e3o. A necessidade de prote\u00e7\u00e3o do trabalhador ignorava que a fiscaliza\u00e7\u00e3o, como obriga\u00e7\u00e3o de meio que \u00e9, previne e reprime infra\u00e7\u00f5es, mas n\u00e3o \u00e9 capaz de impedi-la por completo.<\/span><\/p>\n

Exemplificativamente, pode-se citar o atendimento do direito elementar do trabalhador na rela\u00e7\u00e3o de emprego que \u00e9 o recebimento de sal\u00e1rio. Vejamos um exemplo, o direito elementar do trabalhador na rela\u00e7\u00e3o de emprego \u00e9 o recebimento do sal\u00e1rio. Segundo o artigo 459 da CLT, o pagamento deste deve ocorrer at\u00e9 o quinto dia \u00fatil. <\/span><\/p>\n

A fiscaliza\u00e7\u00e3o estatal vai demandar a comprova\u00e7\u00e3o de pagamento do sal\u00e1rio e, acaso descumprido, atuar\u00e1 com notifica\u00e7\u00f5es e penalidades. Contudo, nenhuma atua\u00e7\u00e3o impedir\u00e1 efetivamente que o atraso ocorra pois s\u00f3 quando este ocorre \u00e9 poss\u00edvel a atua\u00e7\u00e3o p\u00fablica, at\u00e9 o prazo de pagamento, o empregador est\u00e1 no seu legitimo direito de gest\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Seguia-se, portanto, o embate judicial, tornando em muitos tribunais do trabalho os entes p\u00fablicos os maiores litigantes.<\/span><\/p>\n

No RE 1.298.647, o Supremo Tribunal Federal enfrentou quest\u00e3o infralegal referente ao \u00f4nus da prova <\/span>\u00e0 luz dos artigos 5\u00ba, II, 37, XXI e \u00a7 6\u00ba, e 97 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal<\/span>, ensejando no Tema 1.118. A primeira premissa reafirmada pelo Supremo \u00e9 o dever de fiscaliza\u00e7\u00e3o do tomador p\u00fablico de servi\u00e7os. Tal obriga\u00e7\u00e3o, debatida em \u00e2mbito judicial, j\u00e1 se refletia na nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es (artigo 121, \u00a72\u00ba, Lei 14.133\/21). <\/span><\/p>\n

A lei afirma que a responsabilidade subsidi\u00e1ria trabalhista ocorrer\u00e1 quando houver falha da fiscaliza\u00e7\u00e3o, novamente seguindo o quanto j\u00e1 apontado pelo Supremo.<\/span><\/p>\n

Os ministros adentraram em aspectos precisos do embate havido no \u00e2mbito de Direito P\u00fablico, tendo o ministro Jos\u00e9 Roberto Barroso afirmado: \u201cr<\/span>essalto que a obriga\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica de fiscalizar as empresas contratadas \u00e9 uma obriga\u00e7\u00e3o de meio e n\u00e3o de resultado<\/span>.\u201d<\/span><\/p>\n

Ent\u00e3o, o que precisa ser provado e por quem para que haja responsabiliza\u00e7\u00e3o?<\/span><\/p>\n

O item 1 da tese<\/span>[2]<\/a>\u00a0deixa claro que o objeto de provado n\u00e3o \u00e9 a fiscaliza\u00e7\u00e3o, mas a sua falha. E como esta est\u00e1 diretamente ligada ao d\u00e9bito havido pelo trabalhador, cabe a este estabelecer o liame entre a falha e o d\u00e9bito. A defini\u00e7\u00e3o pareceu surpreender os juslaboristas por tangenciar uma prova negativa da fiscaliza\u00e7\u00e3o. <\/span><\/p>\n

Contudo, n\u00e3o \u00e9 novidade no \u00e2mbito do Direito Administrativo. O Tema 826, acerca da fixa\u00e7\u00e3o de pre\u00e7os no setor sucroalcooleiro, e o Tema 366, acerca do com\u00e9rcio de fogos de artif\u00edcio, trilharam, dentre tantos outros julgados, a an\u00e1lise dos requisitos de responsabilidade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica no seu dever fiscalizat\u00f3rio, fixando o \u00f4nus a quem demanda.<\/span><\/p>\n

O STF seguiu sendo cir\u00fargico e definiu no item 2<\/span>[3]<\/a> a conduta negligente da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica acerca do seu dever de fiscaliza\u00e7\u00e3o. Reafirmou o julgado o quanto previsto no artigo 123 da nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es. O trabalhador, verificando que seu direito est\u00e1 sendo descumprido pelo empregador, tem a possibilidade de manifestar-se perante a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. <\/span><\/p>\n

Importante destacar aqui que a notifica\u00e7\u00e3o deve ser formal, o que atende ao princ\u00edpio administrativo de impessoalidade e formalidade dos atos p\u00fablicos. Por \u201dformal\u201d entendem os ministros do STF a notifica\u00e7\u00e3o que atende ao objetivo de comunicar a falha, n\u00e3o havendo a necessidade de fundamentar. Nesse contexto, tenho que \u00e9 poss\u00edvel \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica a disponibiliza\u00e7\u00e3o de canal oficial para tais comunica\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

O item 3<\/span>[4]<\/a> n\u00e3o trouxe novidades e reafirma a jurisprud\u00eancia do TST ao estabelecer que sa\u00fade e seguran\u00e7a do trabalho em ambiente p\u00fablico ou apontado como obrigat\u00f3rio pelo contratante p\u00fablico devem ser por este diligenciado atentamente. A surpresa foi a fundamenta\u00e7\u00e3o nas previs\u00f5es da Lei 6.019\/74. Referida normativa tem como destina\u00e7\u00e3o origin\u00e1ria os servi\u00e7os tempor\u00e1rios, os quais s\u00e3o cadastrados junto ao Minist\u00e9rio do Trabalho e Emprego. Na reforma trabalhista, sofreu altera\u00e7\u00f5es para prever acerca de empresas de servi\u00e7os terceirizados nas rela\u00e7\u00f5es privadas.<\/span><\/p>\n

No item 4<\/span>[5]<\/a>, o julgamento foi al\u00e9m na aplicabilidade da referida lei e estabeleceu novo requisito para a contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Estabeleceu o julgado que a contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica deveria verificar o capital social integralizado da contratada, de modo a ser compat\u00edvel com o n\u00famero de empregados, nos termos da Lei 6.019\/74. Veja-se que o artigo 31, \u00a72\u00ba, da Lei 8.666\/93 e o artigo 69, \u00a74\u00ba, da Lei 14.133\/21 estabelecem a possibilidade de a licita\u00e7\u00e3o prever requisitos de capital ou patrim\u00f4nio l\u00edquido m\u00ednimo. <\/span><\/p>\n

O STF tem entendimento consolidado acerca da compet\u00eancia da Uni\u00e3o para fixa\u00e7\u00e3o das normas gerais licitat\u00f3rias, que ocorre pela Lei 14.133\/21, e dos demais entes federativos pela compet\u00eancia suplementar para legislar sobre licita\u00e7\u00e3o e contrata\u00e7\u00e3o, desde que respeitadas as normas gerais estabelecidas pela Uni\u00e3o (ADI 4.658). Estabelecida a faculdade de crit\u00e9rio, em norma especifica acerca da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, cabe ao ente federativo a escolha do seu crit\u00e9rio e a forma de verifica\u00e7\u00e3o<\/span>[6]<\/a>. <\/span><\/p>\n

Nesse sentido, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o<\/span>[7]<\/a>\u00a0declara a anula\u00e7\u00e3o de editais que previam o capital social m\u00ednimo como requisito \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica por consider\u00e1-la excessiva \u00e0 normatiza\u00e7\u00e3o. A Administra\u00e7\u00e3o estava, portanto, limitada sob o ponto de vista da licita\u00e7\u00e3o a exigir tal requisito.<\/span><\/p>\n

Ainda que se aceitasse a aplicabilidade da lei federal inespec\u00edfica acerca da contrata\u00e7\u00e3o entre pessoas jur\u00eddicas privadas (artigo 4-A, Lei 6.019), verificar\u00edamos que o artigo 4-B estabelece requisitos de funcionamento da empresa de servi\u00e7os terceirizados, o que deve ser fiscalizado na concess\u00e3o de autoriza\u00e7\u00e3o para funcionamento e n\u00e3o contrato a contrato. <\/span><\/p>\n

O artigo 19-A da referida legisla\u00e7\u00e3o aponta que o descumprimento de suas regras sujeita o infrator \u00e0 multa na forma dos regramentos da Consolida\u00e7\u00e3o das Leis do Trabalho, indicando, portanto, que a fiscaliza\u00e7\u00e3o seria exercida pela Superintend\u00eancia do Trabalho.<\/span><\/p>\n

Soma-se a isso que o artigo 4-B da Lei 6.019\/74 n\u00e3o imp\u00f5e a comprova\u00e7\u00e3o da integraliza\u00e7\u00e3o do capital social. A regra em quest\u00e3o apenas indica o capital social compat\u00edvel ao n\u00famero de empregados. O tempo da integraliza\u00e7\u00e3o \u00e9 mat\u00e9ria de Direito Empresarial, que comporta ajuste entre os s\u00f3cios da empresa. N\u00e3o estando previsto na lei o dever de estar integralizado, extrapola o julgamento e exige atos n\u00e3o demandados pela lei.<\/span><\/p>\n

Superado as incongru\u00eancias sist\u00eamicas supra, o artigo 19-B do normativo em an\u00e1lise aponta que suas regras n\u00e3o se aplicam \u00e0s empresas de vigil\u00e2ncia. Pois bem, os dois principais servi\u00e7os terceirizados pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica s\u00e3o limpeza e vigil\u00e2ncia. O julgamento do Tema 1.118 n\u00e3o tem restri\u00e7\u00e3o de objeto contratual, de modo que aplicar-se-ia \u00e0 vigil\u00e2ncia inclusive. E por que vigil\u00e2ncia n\u00e3o est\u00e1 abrangida pela Lei 6.019? Porque tem regramento pr\u00f3prio na Lei 14.967\/24 (art. 14), o qual \u00e9 fiscalizado pela Uni\u00e3o (artigo 10, Portaria DG\/Pol\u00edcia Federal\/18.045\/23).<\/span><\/p>\n

Para concluir o julgamento, o item 4-II torna uma faculdade legal em obriga\u00e7\u00e3o. O artigo 121, \u00a73\u00ba, da Lei 14.133\/21 estabelece \u201cpoder\u00e1, entre outras medidas\u201d j\u00e1 o julgado expressa \u201cdever\u00e1 adotar medidas\u201d. Aquilo que o legislador fixou como faculdade, o julgador transformou em obriga\u00e7\u00e3o. Felizmente, foi mantida a express\u00e3o \u201ctais como\u201d de modo que a escolha entre as cinco op\u00e7\u00f5es segue a crit\u00e9rio do administrador p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

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O julgamento do Tema 1.118 pelo Supremo Tribunal Federal deve ser celebrado por trazer seguran\u00e7a a tantos lit\u00edgios que povoam o Judici\u00e1rio trabalhista. Alguns pontos podem ainda ser melhorados, em especial a aplicabilidade de legisla\u00e7\u00e3o geral federal que se diz inaplic\u00e1vel \u00e0 vigil\u00e2ncia e a usurpa\u00e7\u00e3o da conveni\u00eancia fixada na Lei de Licita\u00e7\u00f5es. De todo modo, \u00e9 certo que novas obriga\u00e7\u00f5es foram fixadas no julgado e que o uso do tempo futuro deve se refletir em modula\u00e7\u00e3o dessas novas obriga\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

Ineg\u00e1vel que sempre podemos melhorar o servi\u00e7o p\u00fablico, cuja orienta\u00e7\u00e3o a advocacia p\u00fablica realiza em defesa dos estados, mas tamb\u00e9m \u00e9 certo que precisam ser melhor estruturadas as rela\u00e7\u00f5es do trabalho. Maior que o n\u00famero de lit\u00edgios por responsabilidade subsidi\u00e1ria do tomador p\u00fablico na Justi\u00e7a do Trabalho \u00e9 o n\u00famero de demandas por verbas rescis\u00f3rias<\/span>[8]<\/a>. O Estado n\u00e3o pode ser fiador universal dessa conta.<\/span><\/p>\n

A seguran\u00e7a jur\u00eddica com a clareza das obriga\u00e7\u00f5es possibilita a melhor orienta\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica com vistas a resguardar o princ\u00edpio do interesse p\u00fablico sem descurar o princ\u00edpio da prote\u00e7\u00e3o do trabalhador.<\/span><\/p>\n

\n

[1]<\/a> No Estado do Rio Grande do Sul, o Decreto Estadual n\u00ba 52.215 de 30 de dezembro de 2014 estabelece o rito fiscalizat\u00f3rio.<\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

[2]<\/a> N\u00e3o h\u00e1 responsabilidade subsidi\u00e1ria da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica por encargos trabalhistas gerados pelo inadimplemento de empresa prestadora de servi\u00e7os contratada, se amparada exclusivamente na premissa da invers\u00e3o do \u00f4nus da prova, remanescendo imprescind\u00edvel a comprova\u00e7\u00e3o, pela parte autora, da efetiva exist\u00eancia de comportamento negligente ou nexo de causalidade entre o dano por ele invocado e a conduta comissiva ou omissiva do poder p\u00fablico. \u00a0<\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

[3]<\/a> Haver\u00e1 comportamento negligente quando a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica permanecer inerte ap\u00f3s o recebimento de notifica\u00e7\u00e3o formal de que a empresa contratada est\u00e1 descumprindo suas obriga\u00e7\u00f5es trabalhistas, enviada pelo trabalhador, sindicato, Minist\u00e9rio do Trabalho, Minist\u00e9rio P\u00fablico, Defensoria P\u00fablica ou outro meio id\u00f4neo.<\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

[4]<\/a> Constitui responsabilidade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica garantir as condi\u00e7\u00f5es de seguran\u00e7a, higiene e salubridade dos trabalhadores, quando o trabalho for realizado em suas depend\u00eancias ou local previamente convencionado em contrato, nos termos do art. 5\u00ba-A, \u00a7 3\u00ba, da Lei n\u00ba 6.019\/1974.<\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

[5]<\/a> Nos contratos de terceiriza\u00e7\u00e3o, a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica dever\u00e1: (i) exigir da contratada a comprova\u00e7\u00e3o de capital social integralizado compat\u00edvel com o n\u00famero de empregados, na forma do art. 4\u00ba-B da Lei n\u00ba 6.019\/1974; e (ii) adotar medidas para assegurar o cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es trabalhistas pela contratada, na forma do art. 121, \u00a7 3\u00ba, da Lei n\u00ba 14.133\/2021, tais como condicionar o pagamento \u00e0 comprova\u00e7\u00e3o de quita\u00e7\u00e3o das obriga\u00e7\u00f5es trabalhistas do m\u00eas anterior.<\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

[6]<\/a> O Estado do Rio Grande do Sul tem normativa pr\u00f3pria no Decreto n\u00ba 57.154\/23 para avalia\u00e7\u00e3o da capacidade financeira (patrim\u00f4nio l\u00edquido).<\/span><\/p>\n<\/div>\n

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[7]<\/a> TCU, Ac\u00f3rd\u00e3o 610\/2025, plen\u00e1rio.<\/span><\/p>\n<\/div>\n

\n

[8]<\/a> O painel da Justi\u00e7a em N\u00fameros (https:\/\/justica-em-numeros.cnj.jus.br\/painel-estatisticas\/) aponta para 7,15%de processos para os grandes litigantes da Justi\u00e7a do trabalho sob o segmento \u201dAdministra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, Defesa e Seguridade Social\u201d, sendo 504.391 processos pendentes com esses litigantes; j\u00e1 sob o \u00e2mbito de assuntos os cinco primeiros apontam todos para verbas rescis\u00f3rias (assuntos 14000, 13998, 13994, 13999 e 13970), indicando 4.985.795 de processos pendentes . <\/span><\/p>\n<\/div>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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