{"id":10889,"date":"2025-05-10T06:00:58","date_gmt":"2025-05-10T09:00:58","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/10\/poder-legislativo-emendas-parlamentares-e-protagonismo-hegemonico\/"},"modified":"2025-05-10T06:00:58","modified_gmt":"2025-05-10T09:00:58","slug":"poder-legislativo-emendas-parlamentares-e-protagonismo-hegemonico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/10\/poder-legislativo-emendas-parlamentares-e-protagonismo-hegemonico\/","title":{"rendered":"Poder Legislativo, emendas parlamentares e protagonismo hegem\u00f4nico"},"content":{"rendered":"

O Poder Legislativo<\/a> no Brasil assumiu incomum protagonismo na din\u00e2mica da rela\u00e7\u00e3o entre os poderes. Ineditismo que p\u00f5e em xeque as fun\u00e7\u00f5es pr\u00f3prias desse Poder conforme tradicionalmente concebidas e redesenha sua intera\u00e7\u00e3o com os demais, especialmente com o Executivo.<\/p>\n

O decano dos constitucionalistas brasileiros, Jos\u00e9 Afonso da Silva[1]<\/a>, que neste ano acabou de registrar o centen\u00e1rio de seu nascimento, ensina-nos que, \u00e0 luz da hist\u00f3ria pol\u00edtica e sobretudo da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, duas s\u00e3o as principais fun\u00e7\u00f5es institucionais do Parlamento: (a) a de legisla\u00e7\u00e3o e (b) a de fiscaliza\u00e7\u00e3o e controle.<\/p>\n

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A fun\u00e7\u00e3o legislativa, a mais conhecida de todas e ancorada na inerente representatividade que lhe \u00e9 peculiar, manifesta-se na faculdade de editar leis voltadas ao atendimento das necessidades coletivas da sociedade. \u00c9 uma das express\u00f5es mais evidentes do poder estatal na vida social, especialmente em pa\u00edses como o Brasil, onde a lei possui centralidade no quadro das fontes normativas do ordenamento jur\u00eddico.<\/p>\n

J\u00e1 a fun\u00e7\u00e3o de fiscaliza\u00e7\u00e3o do Legislativo, crucial \u00e0 preserva\u00e7\u00e3o e respeito dos limites constitucionais pelo governo no Estado de Direito, desdobra-se em diversas prerrogativas, entre as quais se pode citar (especialmente no sistema brasileiro): suspens\u00e3o de atos do Executivo; edi\u00e7\u00e3o de decretos legislativos para regulamentar efeitos da medida provis\u00f3ria n\u00e3o convertida em lei; referendo, autoriza\u00e7\u00e3o, aprova\u00e7\u00e3o, sabatina e controle em torno de atos dos demais poderes, destacando-se o controle sobre nomea\u00e7\u00e3o de v\u00e1rias autoridades pelo Executivo; pedidos de informa\u00e7\u00e3o; instaura\u00e7\u00e3o de procedimentos de tomada de contas e de comiss\u00f5es parlamentares de inqu\u00e9rito.<\/p>\n

Al\u00e9m daquela sens\u00edvel compet\u00eancia, elementar \u00e0 engrenagem do Estado Democr\u00e1tico de Direito, de exercer a jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional em face da responsabilidade pol\u00edtica das principais autoridades republicanas, isto \u00e9, o poder de julg\u00e1-las por crime de responsabilidade.<\/p>\n

As faculdades de \u201cestatuir\u201d e de \u201cimpedir\u201d, como as mencionava Montesquieu[2]<\/a> ao explicar como tal poder freia e acelera a m\u00e1quina estatal, deixam revelar a centralidade do Legislativo n\u00e3o s\u00f3 como poder de legitima\u00e7\u00e3o pol\u00edtica do funcionamento do Estado, mas tamb\u00e9m como garantidor da pr\u00f3pria legalidade.<\/p>\n

Isso porque, como chefe de governo, os titulares do Executivo t\u00eam por compet\u00eancia fundamental formular os planos de governo, que dever\u00e3o executar em conformidade com as leis aprovadas pelo Legislativo e com a disponibilidade de recursos existente.<\/p>\n

\u00c9 c\u00e9lebre, nesse contexto, a doutrina de Hamilton[3]<\/a>, no Federalist Paper LXX<\/em>, que o Executivo deve ser revestido de for\u00e7a suficiente para a boa execu\u00e7\u00e3o das leis e para o exerc\u00edcio do bom governo. Portanto, \u00e9 necess\u00e1rio que seja dotado com \u201cenergia\u201d suficiente, isto \u00e9, com razo\u00e1vel \u201cdura\u00e7\u00e3o\u201d, \u201cunidade\u201d, \u201cpoderes competentes\u201d e \u201cprovis\u00f5es necess\u00e1rias para seu suporte\u201d.<\/p>\n

Por\u00e9m, s\u00e3o justamente esses elementos estruturantes do governo (ou Poder Executivo) que est\u00e3o em xeque na (nova) din\u00e2mica da pol\u00edtica brasileira, ap\u00f3s as recentes modifica\u00e7\u00f5es na Constitui\u00e7\u00e3o Federal, que trouxeram um novo tipo de equil\u00edbrio institucional (altamente inst\u00e1vel) nas rela\u00e7\u00f5es entre Legislativo e Executivo.<\/p>\n

A quest\u00e3o, aqui examinada, diz precisamente respeito ao grau e \u00e0 forma de participa\u00e7\u00e3o do Legislativo na elabora\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento p\u00fablico sem as devidas cautelas e contracautelas a que o Executivo como \u00f3rg\u00e3o planejador e executor do or\u00e7amento est\u00e1 diretamente submetido por for\u00e7a da pr\u00f3pria fiscaliza\u00e7\u00e3o pelo Legislativo (fun\u00e7\u00e3o constitucional t\u00edpica), al\u00e9m do sempre presente controle judicial.<\/p>\n

Claro, sabemos que a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 estabeleceu um sistema financeiro (e or\u00e7ament\u00e1rio) estruturado e complexo, conferindo ao Legislativo especial participa\u00e7\u00e3o pol\u00edtica ao restaurar sua compet\u00eancia de propor emendas aos projetos de lei or\u00e7ament\u00e1ria (art. 166, \u00a7 3\u00ba)[4]<\/a>. Essa abertura \u00e9 salutar e democr\u00e1tica, dada a natureza e sensibilidade pr\u00f3pria do Legislativo para, n\u00e3o raro, melhor captar demandas sociais e adequar o plano de governo a elas.<\/p>\n

N\u00e3o obstante a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 tenha avan\u00e7ado no t\u00f3pico relativo \u00e0 democratiza\u00e7\u00e3o do processo decis\u00f3rio do or\u00e7amento p\u00fablico, a grande inova\u00e7\u00e3o \u2013 a alterar a l\u00f3gica da distribui\u00e7\u00e3o dos poderes \u2013 estaria por vir, dando ensejo \u00e0 reconfigura\u00e7\u00e3o da original estrutura constitucional presidencialista.<\/p>\n

Com a promulga\u00e7\u00e3o das Emendas Constitucionais 86, de 2015, e 100, de 2019, atribuiu-se o car\u00e1ter de impositividade ou obrigatoriedade \u00e0 execu\u00e7\u00e3o das emendas parlamentares, transformando-se consideravelmente o papel institucional do Legislativo no processo de distribui\u00e7\u00e3o dos recursos or\u00e7ament\u00e1rios e de elabora\u00e7\u00e3o final da pe\u00e7a or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\n

A EC 86\/2015, conhecida como PEC do Or\u00e7amento Impositivo, previu a execu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de emendas parlamentares individuais, com o objetivo de estabelecer um contraponto \u00e0 criticada concentra\u00e7\u00e3o do poder or\u00e7ament\u00e1rio nas m\u00e3os do Executivo. Um passo consider\u00e1vel nessa escalada evolutiva, que, no entanto, n\u00e3o foi completo, porque, segundo seus pr\u00f3prios termos, ficava ainda permitido o contingenciamento de emendas parlamentares na mesma propor\u00e7\u00e3o da limita\u00e7\u00e3o incidente sobre o conjunto das despesas discricion\u00e1rias por parte do Executivo.<\/p>\n

Com a aprova\u00e7\u00e3o da EC 100\/2019, ampliou-se a obrigatoriedade das emendas parlamentares or\u00e7ament\u00e1rias, que n\u00e3o mais ficaram restritas \u00e0s emendas individuais, passando tamb\u00e9m a contemplar as emendas coletivas (de bancada)[5]<\/a>. Ainda, intensificou-se o denominado \u201cor\u00e7amento impositivo\u201d, ao prever a execu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de emendas parlamentares de bancada estadual com base na receita corrente l\u00edquida.<\/p>\n

Em seguida, ocorreu a edi\u00e7\u00e3o da EC 105\/2019, que definiu \u201cduas novas\u201d modalidades de emendas parlamentares individuais (emenda individual de transfer\u00eancia especial e emenda individual de transfer\u00eancia com finalidade definida).<\/p>\n

Sua grande novidade foi a cria\u00e7\u00e3o de emendas individuais de transfer\u00eancia especial (art. 166-A, inciso I), que permitem o repasse de recursos federais sem a necessidade de conv\u00eanio ou instrumento cong\u00eanere, as famosas \u201cemendas Pix\u201d, por meio das quais se opera a transfer\u00eancia quase que imediata de recursos federais para estados e munic\u00edpios sem maiores formalidades ou condicionamentos.<\/p>\n

H\u00e1 um consenso doutrin\u00e1rio e jurisprudencial[6]<\/a> de que essas modifica\u00e7\u00f5es no regime constitucional or\u00e7ament\u00e1rio tornaram as emendas parlamentares, para al\u00e9m de uma proposi\u00e7\u00e3o autorizativa<\/em> (que dependia da discricion\u00e1ria decis\u00e3o do Executivo para execut\u00e1-la), em verdadeira proposi\u00e7\u00e3o impositiva<\/em>, de execu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria[7]<\/a>, em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 qual j\u00e1 n\u00e3o mais existe a compet\u00eancia discricion\u00e1ria do Executivo sobre seu efetivo pagamento ou n\u00e3o. Antes o efetivo pagamento de emenda parlamentar era uma quest\u00e3o eminentemente pol\u00edtica; agora, uma quest\u00e3o jur\u00eddica.<\/p>\n

A controv\u00e9rsia, contudo, em torno da qual devemos refletir, \u00e9 que, com todo esse ganho de poder na defini\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento p\u00fablico e na sua execu\u00e7\u00e3o, qual a contrapartida em termos de responsabilidade constitucional que subsiste para cada um dos membros do Legislativo ao definir como e onde se dar\u00e1 a execu\u00e7\u00e3o do gasto p\u00fablico?<\/p>\n

Se \u00e9 certo que a elabora\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas e a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria \u00e9 compet\u00eancia do Executivo (como lembrava Hamilton, a for\u00e7a do Executivo estaria em sua energia consistente na unidade de a\u00e7\u00e3o, dotada de suporte financeiro e poderes necess\u00e1rios), ao menos no sistema presidencialista, como esperar-se um governo capaz de enfrentar estruturalmente os graves problemas nacionais, cujas solu\u00e7\u00f5es demandam propostas complexas elaboradas a partir de um planejamento a longo prazo?<\/p>\n

Se a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria sempre foi acompanhada e fiscalizada de perto pelo Legislativo, agora que os membros do parlamento s\u00e3o coautores na execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria, quem fiscaliza os fiscalizadores-executores?<\/p>\n

O Executivo, conforme previsto no art. 70[8]<\/a> da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, \u00e9 fiscalizado pelo Legislativo n\u00e3o s\u00f3 pelo gasto p\u00fablico realizado, mas tamb\u00e9m \u00e0 luz da qualidade desse gasto. Significa dizer que a presta\u00e7\u00e3o de contas n\u00e3o se limita apenas \u00e0 verificabilidade da legalidade formal, mas abrange crit\u00e9rios relativos \u00e0 sua efici\u00eancia, moralidade, economicidade e publicidade.<\/p>\n

E o parlamentar? Poder\u00e1 ser responsabilizado pela constru\u00e7\u00e3o da quinta escola no munic\u00edpio \u201cA\u201d, quando o munic\u00edpio vizinho, \u201cB\u201d, n\u00e3o tenha escola alguma? E se destinar verba para construir escola no munic\u00edpio \u201cC\u201d, que n\u00e3o consiga p\u00f4r em funcionamento por aus\u00eancia de recursos pr\u00f3prios para contrata\u00e7\u00e3o de professores, gestores escolares e sua manuten\u00e7\u00e3o?<\/p>\n

Autor de emenda parlamentar que destine verba para compra de aparelho de resson\u00e2ncia magn\u00e9tica em certa municipalidade, que sequer tenha em sua rede de sa\u00fade unidade hospitalar com infraestrutura adequada \u00e0 instala\u00e7\u00e3o desse equipamento m\u00e9dico de alta tecnologia, ser\u00e1 responsabilizado de que forma pela destina\u00e7\u00e3o desses recursos p\u00fablicos?<\/p>\n

Decis\u00f5es recentes do Supremo Tribunal Federal<\/a> mostram que o sistema de controle e fiscaliza\u00e7\u00e3o das emendas parlamentares, em especial das \u201cemendas Pix\u201d, \u00e9 bastante prec\u00e1rio e incipiente.<\/p>\n

Por outro lado, constata-se a insufici\u00eancia de crit\u00e9rios m\u00ednimos na Lei Complementar 210, de 25 de novembro de 2024, que \u201cdisp\u00f5e sobre a proposi\u00e7\u00e3o e a execu\u00e7\u00e3o de emendas parlamentares na lei or\u00e7ament\u00e1ria anual\u201d, sobre eventual responsabilidade parlamentar na hip\u00f3tese de malversa\u00e7\u00e3o das verbas p\u00fablicas ou aus\u00eancia de qualidade da despesa p\u00fablica, decorrente de emenda parlamentar.<\/p>\n

Sequer se avan\u00e7ou, com a LC 210\/2024, na possibilidade de suspens\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o de emendas de parlamentares, que estejam comprovadamente envolvidos em irregularidades relativas \u00e0 execu\u00e7\u00e3o de suas pr\u00f3prias emendas.<\/p>\n

Considerando que somente no exerc\u00edcio fiscal de 2025 a estimativa \u00e9 que sejam destinados quase R$ 60 bilh\u00f5es[9]<\/a> para execu\u00e7\u00e3o de emendas parlamentares, dos quais cada deputado federal ter\u00e1 \u00e0 sua plena disposi\u00e7\u00e3o, ao menos, R$ 37 milh\u00f5es e cada senador em torno de R$ 68 milh\u00f5es, esses temas precisam ser urgentemente levados em considera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

\u00c9 que, com a configura\u00e7\u00e3o dessa nova compet\u00eancia de formula\u00e7\u00e3o multifacetada e altamente fragmentada de pol\u00edticas p\u00fablicas por via or\u00e7ament\u00e1ria, a ideia do regime de governo em que o (chefe do) Executivo conduz a nau estatal segundo um plano preestabelecido e legitimado nas urnas cede espa\u00e7o a um mosaico de possibilidades que caminha em m\u00faltiplas dire\u00e7\u00f5es, sendo incapaz de atingir objetivos e resultados claros em \u00e2mbito nacional.<\/p>\n

Fato que se agrava pelo fato de essa autonomia or\u00e7ament\u00e1ria para livre disposi\u00e7\u00e3o parlamentar de quantia significativa do or\u00e7amento p\u00fablico projetar o Legislativo para uma esp\u00e9cie de \u201cprotagonismo hegem\u00f4nico\u201d em detrimento dos demais poderes, o que at\u00e9 aqui n\u00e3o se tem revelado uma genu\u00edna express\u00e3o do Estado Democr\u00e1tico de Direito, tampouco de uma harm\u00f4nica rela\u00e7\u00e3o de interdepend\u00eancia entre os poderes.<\/p>\n

[1]<\/a> SILVA, Jos\u00e9 Afonso da. Estrutura e funcionamento do Poder Legislativo<\/em>. Revista de Informa\u00e7\u00e3o Legislativa: a. 47 n. 187 jul.\/set. 2010, p. 137-154.<\/p>\n

[2]<\/a> MONTESQUIEU. Do esp\u00edrito das leis<\/em>. Trad. Miguel Morgado. Lisboa: Edi\u00e7\u00f5es 70, 2011, p. 310.<\/p>\n

[3]<\/a> Dispon\u00edvel em: https:\/\/guides.loc.gov\/federalist-papers\/text-61-70.<\/p>\n

[4]<\/a> \u201cArt. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, \u00e0s diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias, ao or\u00e7amento anual e aos cr\u00e9ditos adicionais ser\u00e3o apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. (\u2026) \u00a7 3\u00ba As emendas ao projeto de lei do or\u00e7amento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso\u201d.<\/p>\n

[5]<\/a> Ressalte-se que, \u00e0 luz da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 e sucessivas modifica\u00e7\u00f5es, as emendas parlamentares voltadas \u00e0 destina\u00e7\u00e3o das verbas p\u00fablicas podem ser genericamente divididas em (a<\/em>) emendas coletivas <\/em>(de bancadas ou de comiss\u00e3o)<\/em><\/strong>: aquelas apresentadas pelas bancadas estaduais do Congresso Nacional (deputados e senadores de um mesmo Estado) ou aquelas apresentadas exclusivamente pelas comiss\u00f5es permanentes do Congresso ou (b<\/em>) emendas individuais (transfer\u00eancias especiais ou transfer\u00eancias com finalidade definida)<\/em><\/strong>, aquelas apresentadas por deputados federais ou senadores para o or\u00e7amento do governo federal ou por deputados estaduais para o or\u00e7amento do governo estadual, com o objetivo de financiar obra ou projeto p\u00fablico em seu Estado ou regi\u00e3o<\/p>\n

[6]<\/a> Dentre outros julgados, vale conferir a ADI 5274\/SC (Rel. Min. C\u00e1rmen L\u00facia, j. 19\/10\/2021), em que o STF reconheceu que as ECs 86\/2015 e 100\/2019 deram ensejo \u00e0 evolu\u00e7\u00e3o de sua jurisprud\u00eancia no sentido de que a lei or\u00e7ament\u00e1ria n\u00e3o se revestiria apenas de car\u00e1ter formal e autorizativo, pois criaram emendas impositivas de car\u00e1ter vinculativo.<\/p>\n

[7]<\/a> Cf. Dayson Pereira Bezerra de Almeida. Transfer\u00eancias Especiais e Incentivos Parlamentares<\/em>. Bras\u00edlia: Senado Federal, 2022; Rodrigo Faria. O redesenho das institui\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias, a explos\u00e3o das emendas de relator geral RP-9 e o julgamento do or\u00e7amento secreto pelo STF<\/em>. Revista Brasileira de Planejamento e Or\u00e7amento. Bras\u00edlia: Volume 13, e2302, 2023, p. 1-24; Caio Gama Mascarenhas. Or\u00e7amento impositivo e as transfer\u00eancias do artigo 166-A da Constitui\u00e7\u00e3o: notas sobre regime jur\u00eddico, accountability e corrup\u00e7\u00e3o<\/em>. Revista Eletr\u00f4nica da PGE-RJ<\/em>, Vol. 6, n. 1, 2023, p. 1-40; Giovani da Silva Corralo e Lucas Monteiro Alves de Oliveira. O Or\u00e7amento P\u00fablico e as Emendas Parlamentares Impositivas em n\u00edvel municipal: limites e possibilidades<\/em>. Revista de Direito Tribut\u00e1rio e Financeiro. Encontro Virtual |v. 9| n. 1 | p.92\u2013109| Jan\/Jul. 2023<\/p>\n

[8]<\/a> O art. 70 da Constitui\u00e7\u00e3o prev\u00ea: \u201cArt. 70. A fiscaliza\u00e7\u00e3o cont\u00e1bil, financeira, or\u00e7ament\u00e1ria, operacional e patrimonial da Uni\u00e3o e das entidades da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, quanto \u00e0 legalidade, legitimidade, economicidade, aplica\u00e7\u00e3o das subven\u00e7\u00f5es e ren\u00fancia de receitas<\/strong>, ser\u00e1 exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder\u201d (grifos nossos).<\/p>\n

[9]<\/a> Fonte: Ag\u00eancia C\u00e2mara de Not\u00edcias (https:\/\/www.camara.leg.br\/noticias\/1142848-orcamento-de-2025-tem-mais-recursos-para-atendimento-das-demandas-de-parlamentares\/)<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

O Poder Legislativo no Brasil assumiu incomum protagonismo na din\u00e2mica da rela\u00e7\u00e3o entre os poderes. Ineditismo que p\u00f5e em xeque as fun\u00e7\u00f5es pr\u00f3prias desse Poder conforme tradicionalmente concebidas e redesenha sua intera\u00e7\u00e3o com os demais, especialmente com o Executivo. O decano dos constitucionalistas brasileiros, Jos\u00e9 Afonso da Silva[1], que neste ano acabou de registrar o […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10889"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10889"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10889\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10889"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10889"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10889"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}