{"id":10727,"date":"2025-05-04T06:34:46","date_gmt":"2025-05-04T09:34:46","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/04\/os-10-mandamentos-do-parecerista-no-campo-das-contratacoes-publicas\/"},"modified":"2025-05-04T06:34:46","modified_gmt":"2025-05-04T09:34:46","slug":"os-10-mandamentos-do-parecerista-no-campo-das-contratacoes-publicas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/05\/04\/os-10-mandamentos-do-parecerista-no-campo-das-contratacoes-publicas\/","title":{"rendered":"Os 10 mandamentos do parecerista no campo das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas"},"content":{"rendered":"

A atividade de consultoria \u2013 p\u00fablica ou privada \u2013 instala uma s\u00e9rie de desafios para os advogados. Aconselhar o cliente sobre o melhor caminho a seguir, alertar o gestor sobre os eventuais cen\u00e1rios de risco das suas decis\u00f5es, saber dizer n\u00e3o quando n\u00e3o h\u00e1 solu\u00e7\u00e3o jur\u00eddica poss\u00edvel, examinar determinada mat\u00e9ria complexa com prazo ex\u00edguo, s\u00e3o alguns exemplos que acometem cotidianamente os advogados que atuam na consultoria.\u00a0<\/span><\/p>\n

Quando a consultoria tem por objeto processos de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, tais desafios podem assumir maiores propor\u00e7\u00f5es, em especial por se tratar de uma atividade sujeita ao controle externo e que movimenta vultosas quantias de recursos p\u00fablicos.<\/span><\/p>\n

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Convidado a refletir sobre o tema do papel da assessoria jur\u00eddica em eventos e semin\u00e1rios sobre a Lei 14.133\/21<\/a>, acabei desenvolvendo a ideia de propor algumas sugest\u00f5es de natureza pragm\u00e1tica para auxiliar os advogados p\u00fablicos no momento da elabora\u00e7\u00e3o do parecer jur\u00eddico.<\/span><\/p>\n

Este breve artigo n\u00e3o tem a pretens\u00e3o de adentrar em nenhum tema espec\u00edfico de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, mas apenas compartilhar alguns anos de experi\u00eancia na atividade consultiva, notadamente na \u00e1rea de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. O t\u00edtulo n\u00e3o tem qualquer conota\u00e7\u00e3o b\u00edblica ou religiosa, mas apenas o objetivo de chamar a aten\u00e7\u00e3o para um conjunto de comportamentos que podem auxiliar a tarefa dos advogados na intricada tarefa de exercer a consultoria no campo das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.\u00a0 Vamos a eles.\u00a0<\/span><\/p>\n

1\u00ba mandamento: o<\/span>\u00a0parecer jur\u00eddico tem por objetivo resolver um problema da vida. N\u00e3o \u00e9 uma pe\u00e7a doutrin\u00e1ria.\u00a0<\/span><\/h5>\n

A forma\u00e7\u00e3o do operador do Direito brasileiro tem como lastro o Direito Europeu Continental, com ra\u00edzes no Direito Romano. Temos a tend\u00eancia de elaborar pe\u00e7as jur\u00eddicas a partir de pensamentos abstratos, principiol\u00f3gicos e sist\u00eamicos, muitas vezes nos afastando de uma an\u00e1lise com enfoque mais pragm\u00e1tico.\u00a0 <\/span><\/p>\n

N\u00e3o raras vezes, acontece de o parecerista se preocupar em apresentar um produto que mais se assemelha a um artigo de doutrina, esquecendo-se do b\u00e1sico: <\/span>o parecer serve para resolver um problema da vida<\/span>, como dizia o professor Marcos Juruena Vilela Souto em suas aulas e palestras. <\/span>\u00a0<\/span>O parecer n\u00e3o \u00e9 um fim em si mesmo.\u00a0<\/span><\/p>\n

Evidente que o parecer deve apresentar conte\u00fado jur\u00eddico s\u00f3lido, o que n\u00e3o se contunde com um opinamento com tamanha abstra\u00e7\u00e3o que n\u00e3o examine os fatos e os aspectos concretos do processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. Parafraseando o professor Rodrigo Zamb\u00e3o: \u201c<\/span>n\u00e3o faz sentido citar Dworkin em parecer de preg\u00e3o<\/span>\u201d.<\/span><\/p>\n

2\u00ba mandamento: a linguagem jur\u00eddica deve ser compreendida pelos gestores<\/span><\/h5>\n

Passou o tempo do juridiqu\u00eas. A ci\u00eancia jur\u00eddica moderna n\u00e3o se conforma mais com um linguajar que seja incompreens\u00edvel para pessoas com outras forma\u00e7\u00f5es.\u00a0 Claro que isso n\u00e3o afasta a utiliza\u00e7\u00e3o de express\u00f5es e classifica\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas; afinal, esse \u00e9 o nosso of\u00edcio.\u00a0<\/span><\/p>\n

Entretanto, a mesma dilig\u00eancia e preocupa\u00e7\u00e3o que temos com o conte\u00fado do parecer jur\u00eddico devemos ter com a forma e com a escrita.\u00a0 Quanto mais claro e objetivo melhor. Quanto mais conseguirmos traduzir express\u00f5es jur\u00eddicas para a compreens\u00e3o do cidad\u00e3o comum melhor. Foi-se o tempo de pareceres permeados de adjetivos e adv\u00e9rbios in\u00fateis, com cita\u00e7\u00f5es doutrin\u00e1rias que n\u00e3o tem rela\u00e7\u00e3o com a hip\u00f3tese concreta ou que servem para dizer o \u00f3bvio.<\/span><\/p>\n

A determina\u00e7\u00e3o do legislador foi expressa: o inciso II, do \u00a7 1\u00b0 do artigo 53 da Lei 14.133\/21 atribuiu ao \u00f3rg\u00e3o de assessoramento jur\u00eddico o dever de \u201c<\/span>redigir<\/span> sua manifesta\u00e7\u00e3o em linguagem simples e compreens\u00edvel e de forma clara e objetiva\u201d. <\/span>As conclus\u00f5es do parecer dever\u00e3o estar sumarizadas de forma objetiva e clara, com recomenda\u00e7\u00f5es que sejam compreens\u00edveis pelo gestor p\u00fablico.\u00a0<\/span><\/p>\n

A mesma recomenda\u00e7\u00e3o serve para as demais \u00e1reas t\u00e9cnicas. \u00c9 dever do engenheiro, do arquiteto, do administrador, entre outros profissionais, buscar ser o mais claro poss\u00edvel, traduzindo termos e temas tecnicamente complexos para que sejam bem compreendidos por pessoas que n\u00e3o tenham a sua forma\u00e7\u00e3o.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ruy Castro, em excelente artigo publicado na Folha de S\u00e3o Paulo em 28\/9\/23,\u00a0 pondera que \u201c<\/span>\u00e0s vezes vejo-me envolvido em discuss\u00f5es sobre \u201cescrever bem\u201d. J\u00e1 pensei no assunto e tenho uma ideia formada: ningu\u00e9m \u201cescreve bem\u201d. Alguns \u201creescrevem bem\u201d e, com isso, produzem textos mais enxutos, claros e eficientes. O segredo est\u00e1 em ler o que se acabou de escrever, enxergar os excessos, as impropriedades, as palavras ou frases obscuras e meter-lhes a caneta \u2013portugu\u00eas arcaico para \u201cdeletar\u201d.\u00a0<\/span><\/p>\n

3\u00ba mandamento: o parecer deve examinar as alternativas poss\u00edveis e alertar o gestor para os riscos de cada solu\u00e7\u00e3o<\/span><\/h5>\n

Nem sempre a quest\u00e3o jur\u00eddica examinada pelo parecerista levar\u00e1 a apenas uma solu\u00e7\u00e3o jur\u00eddica.\u00a0 A depender do caso concreto, caber\u00e1 ao \u00f3rg\u00e3o jur\u00eddico examinar todas as alternativas poss\u00edveis e alertar o gestor p\u00fablico sobre o risco na ado\u00e7\u00e3o de cada uma delas.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

Existem hip\u00f3teses nas quais a solu\u00e7\u00e3o pretendida \u00e9 ilegal. Encontra obst\u00e1culo intranspon\u00edvel no ordenamento jur\u00eddico. Existem, de outro lado, problemas complexos que poder\u00e3o ser resolvidos pelo parecerista a partir do seu conhecimento jur\u00eddico e da sua capacidade de criar solu\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas inovadoras.<\/span><\/p>\n

\u00c9 dever do parecerista viabilizar que o gestor p\u00fablico tome decis\u00e3o administrativa informada, considerando todos os \u00e2ngulos do problema e, ainda, ciente dos eventuais riscos jur\u00eddicos envolvidos.\u00a0<\/span><\/p>\n

4\u00ba mandamento: o parecer encontra limites na ci\u00eancia jur\u00eddica.<\/h5>\n

N\u00e3o cabe ao parecerista se imiscuir em \u00e1reas que n\u00e3o s\u00e3o pr\u00f3prias ao seu conhecimento. As contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas s\u00e3o, por ess\u00eancia, multidisciplinares. A depender do seu objeto, contam com a <\/span>expertise <\/span>de engenheiros, administradores, economistas, t\u00e9cnicos em processamento de dados, entre outras especialidades.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

N\u00e3o compete, por exemplo, ao parecerista adentrar em aspectos t\u00e9cnicos do termo de refer\u00eancia ou mesmo do projeto b\u00e1sico ou executivo, quando o objeto for a contrata\u00e7\u00e3o de uma obra ou servi\u00e7o de engenharia. Pode, eventualmente, ter d\u00favidas sobre quest\u00f5es t\u00e9cnicas e solicitar esclarecimentos das respectivas \u00e1reas competentes, mas n\u00e3o \u00e9 sua atribui\u00e7\u00e3o ou mesmo responsabilidade dar a palavra final sobre aspectos que escapam da ci\u00eancia jur\u00eddica.\u00a0<\/span><\/p>\n

5\u00ba mandamento: parecerista deve interagir previamente com outras \u00e1reas durante o processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica<\/span><\/h5>\n

O parecerista deve interagir com as \u00e1reas t\u00e9cnicas respons\u00e1veis pela contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. N\u00e3o pode atuar de modo insulado e apartado das demais etapas da fase preparat\u00f3ria da contrata\u00e7\u00e3o, o que n\u00e3o significa dizer que delas deva ser o respons\u00e1vel, como referido no quarto mandamento.<\/span><\/p>\n

Quanto melhor o parecerista entender o objeto da contrata\u00e7\u00e3o e seus aspectos t\u00e9cnicos, melhor ser\u00e1 o seu opinamento. Nem sempre manifesta\u00e7\u00f5es formais no processo administrativo se apresentar\u00e3o como o melhor caminho. Por vezes, ser\u00e1 necess\u00e1rio convidar a \u00e1rea t\u00e9cnica para esclarecimento das d\u00favidas em reuni\u00f5es presenciais. Atua\u00e7\u00f5es meramente burocr\u00e1ticas e excessivamente formalistas n\u00e3o s\u00e3o suficientes.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

6\u00ba mandamento: o\u00a0parecer n\u00e3o deve adentrar em valora\u00e7\u00f5es pr\u00f3prias do gestor e de m\u00e9rito administrativo<\/h5>\n

O parecer jur\u00eddico deve ser deferente ao espa\u00e7o de m\u00e9rito da decis\u00e3o administrativa. Ao parecerista cabe delimitar as balizas de atua\u00e7\u00e3o do gestor p\u00fablico tra\u00e7adas pelo ordenamento jur\u00eddico, mas sem qualquer a\u00e7\u00e3o intrusiva que avance no \u00e2mbito das compet\u00eancias discricion\u00e1rias do agente p\u00fablico respons\u00e1vel pela tomada de decis\u00e3o.\u00a0<\/span><\/p>\n

Um exemplo permite melhor compreens\u00e3o. N\u00e3o cabe ao \u00f3rg\u00e3o jur\u00eddico afirmar se uma determinada situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica se enquadra como contrata\u00e7\u00e3o emergencial (artigo 75, inciso VIII, da Lei 14.133\/21).\u00a0 A valora\u00e7\u00e3o dos fatos compete ao gestor p\u00fablico, sendo a emerg\u00eancia um conceito jur\u00eddico indeterminado.<\/span><\/p>\n

Claro que as especificidades do caso concreto podem tornar a situa\u00e7\u00e3o objetiva, passando o conceito a se situar na zona de certeza positiva ou na zona de certeza negativa, hip\u00f3teses que autorizariam, em car\u00e1ter excepcional, a manifesta\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o jur\u00eddico acerca da pr\u00f3pria situa\u00e7\u00e3o emergencial.\u00a0<\/span><\/p>\n

O parecerista dever\u00e1 advertir sobre os requisitos e limites impostos pelo legislador, bem como orientar sobre o procedimento que dever\u00e1 ser observado para ultimar a contrata\u00e7\u00e3o. Deve, ainda, exigir a motiva\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es administrativas. Entretanto, atestar se determinada situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica se enquadra como emerg\u00eancia \u00e9 tarefa que compete ao gestor p\u00fablico.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

7\u00ba mandamento: o filtro da LINDB na interpreta\u00e7\u00e3o da Lei 14.133\/21 e a observ\u00e2ncia de outros subsistemas normativos.\u00a0<\/h5>\n

A Lei 13.655\/18 alterou o Decreto-Lei 4.657\/42 (Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro) tamb\u00e9m conhecida como LINDB.\u00a0 O seu objetivo foi agregar regras gerais de Direito P\u00fablico que devem orientar a a\u00e7\u00e3o de gestores e controladores, com vistas a aumentar a efici\u00eancia e a seguran\u00e7a jur\u00eddica na aplica\u00e7\u00e3o das normas administrativas.\u00a0<\/span><\/p>\n

O artigo 5\u00b0 da Lei 14.133\/21 explicita a obrigatoriedade da observ\u00e2ncia dos par\u00e2metros fixados na LINDB em todo e qualquer processo de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. A LINDB \u00e9 o filtro que deve nortear a atividade administrativa de licitar e celebrar contratos administrativos, o que alcan\u00e7a, tamb\u00e9m, a an\u00e1lise jur\u00eddica a ser empreendida pelo \u00f3rg\u00e3o competente. A lente do parecerista quando examina qualquer quest\u00e3o de licita\u00e7\u00e3o ou de contrato administrativo \u00e9 a lente da LINDB.\u00a0<\/span><\/p>\n

E mais: leis de processos administrativos, normas de Direito Financeiro e leis e decretos de cada um dos entes federativos que suplementam a legisla\u00e7\u00e3o nacional, dever\u00e3o ser de conhecimento dos \u00f3rg\u00e3os jur\u00eddicos, a quem caber\u00e1 promover uma interpreta\u00e7\u00e3o sist\u00eamica e harm\u00f4nica das quest\u00f5es que lhe s\u00e3o submetidas.\u00a0<\/span><\/p>\n

8\u00ba mandamento: a<\/span> import\u00e2ncia da doutrina, da jurisprud\u00eancia e da posi\u00e7\u00e3o dos Tribunais de Contas<\/span><\/h5>\n

O parecerista deve buscar estruturar o seu opinamento ancorado em entendimentos da doutrina e da posi\u00e7\u00e3o da jurisprud\u00eancia, inclusive dos Tribunais de Contas. Quanto maior for este alinhamento, maior a seguran\u00e7a jur\u00eddica para o gestor e para o pr\u00f3prio \u00eaxito da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. O parecer n\u00e3o \u00e9 medi\u00fanico.<\/span><\/p>\n

Evidente que o parecerista poder\u00e1 adotar posicionamento que n\u00e3o se alinha com a posi\u00e7\u00e3o majorit\u00e1ria sobre determinado tema. Em tais situa\u00e7\u00f5es, dever\u00e1 fazer refer\u00eancia expressa ao entendimento contr\u00e1rio ao seu, explicitando de forma motivada as raz\u00f5es que justificam a sua posi\u00e7\u00e3o jur\u00eddica.\u00a0 O que n\u00e3o lhe cabe \u00e9 ignorar a exist\u00eancia de entendimento diverso, em especial quando a sua posi\u00e7\u00e3o for minorit\u00e1ria.\u00a0<\/span><\/p>\n

O parecerista deve, ainda, estar atento para a jurisprud\u00eancia administrativa das Cortes de Contas, em especial do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU), que, indiretamente, acaba por funcionar como ente regulador do sistema de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica. As suas orienta\u00e7\u00f5es se espraiam para outros entes federativos, influenciando \u2013 n\u00e3o raras vezes \u2013 a posi\u00e7\u00e3o da doutrina e do pr\u00f3prio Poder Judici\u00e1rio.\u00a0<\/span><\/p>\n

9\u00ba mandamento: a import\u00e2ncia dos precedentes administrativos<\/span><\/h5>\n

O parecerista n\u00e3o \u00e9 um ser isolado. A sua manifesta\u00e7\u00e3o representa o opinamento do \u00f3rg\u00e3o jur\u00eddico do qual integra. Deve, portanto, aten\u00e7\u00e3o aos precedentes administrativos e a consolida\u00e7\u00e3o dos entendimentos anteriores sobre aquela determinada mat\u00e9ria.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 incomum que o parecerista tenha opini\u00e3o pessoal distinta daquela institucionalmente formada no \u00e2mbito do seu \u00f3rg\u00e3o.\u00a0 Entretanto, n\u00e3o pode ignorar os entendimentos pret\u00e9ritos que lhe antecederam, cabendo-lhe fazer expressa refer\u00eancia, explicitando, ainda, as raz\u00f5es do<\/span> distinguishing<\/span>. A palavra final ser\u00e1 dada pelo visto da chefia do \u00f3rg\u00e3o jur\u00eddico e, no mais das vezes, pelas Procuradorias e Advocacias P\u00fablicas, a quem compete uniformizar a posi\u00e7\u00e3o da consultoria jur\u00eddica.\u00a0<\/span><\/p>\n

Recomend\u00e1vel que entendimentos jur\u00eddicos reiterados sejam consolidados em Enunciados ou S\u00famulas Administrativas, facilitando a compreens\u00e3o de gestores e administrados da posi\u00e7\u00e3o jur\u00eddica do \u00f3rg\u00e3o em tema de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica.\u00a0<\/span><\/p>\n

10\u00ba mandamento: a interpreta\u00e7\u00e3o budista da Lei 14.133\/21, com desapego das premissas da Lei 8.666\/93.<\/span><\/h5>\n

A Lei <\/span>14.133\/21 inaugurou um novo sistema de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica no pa\u00eds. Precisa ser interpretada prospectivamente, com desapego das convic\u00e7\u00f5es arraigadas que orientavam a aplica\u00e7\u00e3o da Lei 8.666\/93.\u00a0<\/span><\/p>\n

Os desafios no s\u00e9culo 21 s\u00e3o mais complexos e demandam a constru\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es inovadoras e alinhadas com os paradigmas do Direito Administrativo Contempor\u00e2neo. Parte importante desta miss\u00e3o est\u00e1 nas m\u00e3os dos pareceristas e dos advogados p\u00fablicos, cuja interpreta\u00e7\u00e3o poder\u00e1 ser decisiva para colocar a contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica nos patamares de excel\u00eancia e de efici\u00eancia que a sociedade brasileira espera e merece.\u00a0<\/span><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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