H\u00e1 algum tempo, o direito administrativo brasileiro vem se afastando de algumas de suas caracter\u00edsticas mais nitidamente francesas. A tradi\u00e7\u00e3o fortemente dogm\u00e1tica e verticalizada vem cedendo espa\u00e7o, gradualmente, a uma abordagem mais pragm\u00e1tica, orientada para a solu\u00e7\u00e3o concreta dos problemas enfrentados tanto pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica quanto pelos administrados.<\/p>\n
Esse movimento manifesta-se no fortalecimento do direito administrativo como mecanismo de gest\u00e3o, voltado a oferecer instrumentos adequados para o enfrentamento dos desafios contempor\u00e2neos da atua\u00e7\u00e3o estatal \u2014 cada vez mais plural, din\u00e2mica e complexa[1]<\/a>.<\/p>\n No processo de distanciamento de suas matrizes tradicionais, o direito administrativo brasileiro tem consolidado a consensualidade como paradigma relevante<\/strong>, refletindo um desapego \u00e0 l\u00f3gica da autoridade como tra\u00e7o essencial da fun\u00e7\u00e3o administrativa. Trata-se de uma mudan\u00e7a que n\u00e3o ocorreu de forma abrupta, mas que vem sendo delineada em tr\u00eas planos interligados: doutrin\u00e1rio, legislativo e administrativo.<\/p>\n O primeiro<\/strong> desses planos foi concretizado ainda na d\u00e9cada de 1990, com o florescimento da chamada \u201cdoutrina da consensualidade\u201d. Nesse contexto, professores como Odete Medauar[2]<\/a>, Diogo de Figueiredo Moreira Neto[3]<\/a> e Patr\u00edcia Ferreira Baptista[4]<\/a> foram especialmente relevantes na identifica\u00e7\u00e3o e sistematiza\u00e7\u00e3o dessa nova racionalidade.<\/p>\n O professor Diogo, em particular, destacou a necessidade de amplia\u00e7\u00e3o dos canais de participa\u00e7\u00e3o da sociedade no exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o administrativa, concebendo a consensualidade como m\u00e9todo de decis\u00e3o (no processo administrativo) e como m\u00e9todo de opera\u00e7\u00e3o (por meio de acordos).[5]<\/a><\/p>\n Ainda segundo Diogo de Figueiredo, em bases ideais, a consensualidade aprimora a governabilidade ao promover a efici\u00eancia; propicia maior controle contra abusos, fortalecendo a juridicidade; assegura a escuta de todos os interesses envolvidos, promovendo a justi\u00e7a; conduz a decis\u00f5es mais s\u00e1bias e prudentes, ampliando a legitimidade; desenvolve a responsabilidade dos sujeitos, estimulando o civismo; e torna os comandos estatais mais compreens\u00edveis e aceit\u00e1veis, refor\u00e7ando a ordem.[6]<\/a><\/p>\n Nesse mesmo esp\u00edrito, Carlos Ari Sundfeld formulou a conhecida distin\u00e7\u00e3o entre o \u201cdireito administrativo dos clipes\u201d e o \u201cdireito administrativo dos neg\u00f3cios\u201d. Este \u00faltimo representa um modelo ideal no qual se presume boa-f\u00e9 dos particulares, os acordos s\u00e3o valorizados, a elimina\u00e7\u00e3o de custos \u00e9 priorizada, a participa\u00e7\u00e3o decis\u00f3ria restringe-se aos agentes estritamente necess\u00e1rios e os riscos s\u00e3o assumidos sempre que a rela\u00e7\u00e3o custo-benef\u00edcio assim o justificar.[7]<\/a><\/p>\n Durante algum tempo, entretanto, a doutrina da consensualidade permaneceu relativamente desconectada da realidade administrativa, ainda pautada por uma cultura institucional avessa ao di\u00e1logo e refrat\u00e1ria \u00e0 negocia\u00e7\u00e3o como via leg\u00edtima de resolu\u00e7\u00e3o de conflitos.<\/p>\n Foi com o avan\u00e7o de reformas normativas \u2014 voltadas a facilitar a gest\u00e3o p\u00fablica e conferir maior seguran\u00e7a jur\u00eddica aos acordos administrativos \u2014 que se iniciou, de forma mais consistente, um processo de positiva\u00e7\u00e3o da consensualidade. Esse movimento legislativo marca o segundo plano<\/strong> de consolida\u00e7\u00e3o do paradigma consensual, sucedendo \u00e0 sua formula\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria.<\/p>\n Assim, diversas normas sinalizaram esse novo momento: a Lei 11.107\/2004, ao prever o uso de arbitragem nas parcerias p\u00fablico-privadas; a Lei 13.129\/2015, ao deixar clara a possibilidade de utiliza\u00e7\u00e3o da arbitragem pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica; a Lei 13.140\/2015, que positivou a media\u00e7\u00e3o e previu a cria\u00e7\u00e3o de c\u00e2maras administrativas em \u00f3rg\u00e3os de advocacia p\u00fablica; a Lei 13.448\/2017, ao permitir a relicita\u00e7\u00e3o e a prorroga\u00e7\u00e3o antecipada de contratos mediante acordos; e a Lei 13.655\/2018 que, ao incluir o art. 26 na LINDB, estabeleceu uma relevant\u00edssima cl\u00e1usula geral de consensualidade voltada \u00e0 solu\u00e7\u00e3o de situa\u00e7\u00f5es litigiosas.<\/p>\n Outros diplomas igualmente relevantes foram a altera\u00e7\u00e3o do Decreto-Lei 3.365\/1941, admitindo a media\u00e7\u00e3o e a arbitragem j\u00e1 na fase administrativa da desapropria\u00e7\u00e3o; a nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es<\/a> (Lei 14.133\/2021), que tamb\u00e9m incorporou cl\u00e1usula ampla de solu\u00e7\u00e3o consensual de conflitos; a Lei 14.210\/2021, que introduziu a decis\u00e3o administrativa coordenada na Lei de Processo Administrativo Federal; e a Lei 14.203\/2021, ao consolidar o acordo de n\u00e3o persecu\u00e7\u00e3o civil na Lei de Improbidade Administrativa.<\/p>\n Com esse arcabou\u00e7o legislativo facilitador da negocia\u00e7\u00e3o e da coopera\u00e7\u00e3o, configura-se, ent\u00e3o, o terceiro plano<\/strong> de concretiza\u00e7\u00e3o da consensualidade: o plano administrativo. A doutrina desenvolvida nos anos 1990 passa a ganhar efetividade, refletida na pr\u00e1tica decis\u00f3ria dos \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos, que reconhecem, cada vez mais, que muitos dos grandes gargalos do direito administrativo n\u00e3o encontram solu\u00e7\u00e3o adequada no modelo tradicional, autorit\u00e1rio e unidirecional.<\/p>\n Ainda assim, o avan\u00e7o do consenso exige cautela. A euforia em torno das solu\u00e7\u00f5es consensuais pode levar a distor\u00e7\u00f5es, retrocessos e mesmo ao enfraquecimento de princ\u00edpios da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. A chamada \u201cconsensualidade pragm\u00e1tica\u201d deve encontrar limites: o respeito \u00e0 legalidade, \u00e0 impessoalidade, \u00e0 fixa\u00e7\u00e3o de par\u00e2metros claros de conduta e \u00e0 observ\u00e2ncia de precedentes administrativos \u2014 inclusive dos pr\u00f3prios acordos celebrados.<\/p>\n Nesse exato ponto, ganha relevo a necessidade de experi\u00eancias institucionais que evidenciem como a consensualidade pode ser aplicada de forma t\u00e9cnica, transparente e adequadamente parametrizada.<\/p>\n Uma recente atua\u00e7\u00e3o da Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT<\/a>) ilustra esse esfor\u00e7o de amadurecimento: ao adotar o processo competitivo como mecanismo para viabilizar a renegocia\u00e7\u00e3o e a transfer\u00eancia de concess\u00f5es, a autarquia observou diretrizes previamente estabelecidas pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e estruturou uma alternativa consensual de elevada qualidade institucional.<\/p>\n Assim, em vez de recorrer a solu\u00e7\u00f5es unilaterais ou a negocia\u00e7\u00f5es fechadas, a ag\u00eancia estruturou um procedimento com etapas p\u00fablicas, crit\u00e9rios objetivos e participa\u00e7\u00e3o de potenciais interessados. Esse modelo foi utilizado no caso da BR-163\/MS e representa um avan\u00e7o importante no uso de mecanismos consensuais com seguran\u00e7a jur\u00eddica, transpar\u00eancia e preserva\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico.[8]<\/a><\/p>\n A experi\u00eancia da ANTT[9]<\/a> mostra que o maior desafio do direito administrativo hoje n\u00e3o \u00e9 mais afirmar a legitimidade das solu\u00e7\u00f5es consensuais, mas sim saber como implement\u00e1-las de forma t\u00e9cnica, transparente e previs\u00edvel. A preocupa\u00e7\u00e3o central passa a ser a parametriza\u00e7\u00e3o desses acordos: definir procedimentos, crit\u00e9rios e limites que garantam igualdade entre os envolvidos, evitem subjetivismos e preservem o car\u00e1ter p\u00fablico das decis\u00f5es. O processo competitivo adotado pela ANTT \u00e9 um \u00f3timo exemplo de como isso pode ser feito.<\/p>\n Em s\u00edntese, o consenso n\u00e3o pode ser visto como resposta m\u00e1gica para todos os entraves da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Embora a consensualidade traga ineg\u00e1veis vantagens, \u00e9 imprescind\u00edvel que seu uso seja pautado por responsabilidade, crit\u00e9rios t\u00e9cnicos e autoconten\u00e7\u00e3o. A maturidade do modelo depende justamente de reconhecer seus limites \u2014 e de compreender que a consensualidade, longe de substituir o princ\u00edpio da legalidade, deve refor\u00e7\u00e1-lo sob novas bases.<\/p>\n Mais do que a simples substitui\u00e7\u00e3o da autoridade pela negocia\u00e7\u00e3o, o que se espera do novo direito administrativo \u00e9 a constru\u00e7\u00e3o de um caminho do meio<\/strong>: um modelo em que a consensualidade seja exercida com previsibilidade, t\u00e9cnica e seguran\u00e7a jur\u00eddica, dentro de balizas normativas claras. Nesse sentido, a verdadeira inova\u00e7\u00e3o n\u00e3o est\u00e1 na celebra\u00e7\u00e3o de acordos em si, mas na capacidade institucional de estrutur\u00e1-los com responsabilidade, com regras est\u00e1veis, crit\u00e9rios objetivos e respeito aos valores que regem a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. \u00c9 esse modelo \u2014 dial\u00f3gico, mas parametrizado \u2014 que se apresenta como o futuro desej\u00e1vel do direito administrativo brasileiro.<\/p>\n [1]<\/a> Artigo elaborado a partir de palestra proferida em 22 de novembro de 2024 na Masterclass Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Sustent\u00e1vel, <\/em>organizada pelo instituto New Law, sob a coordena\u00e7\u00e3o de Bruno Dubeux e Bruno Barata.<\/p>\n [2]<\/a> MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo em Evolu\u00e7\u00e3o, <\/em>1992.<\/p>\n [3]<\/a> MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Muta\u00e7\u00f5es do Direito Administrativo<\/em>. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.<\/p>\n [4]<\/a> BAPTISTA, Patr\u00edcia. Transforma\u00e7\u00f5es do Direito Administrativo<\/em>. Rio de Janeiro: Renovar, 2003.<\/p>\n [5]<\/a> MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 16\u00aa ed., 2014, p. 177.<\/p>\n [6]<\/a> MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Muta\u00e7\u00f5es do Direito Administrativo<\/em>. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 41.<\/p>\n [7]<\/a> SUNDFELD, Carlos Ari. Direito Administrativo para c\u00e9ticos. <\/em>S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2014, pp. 145-152.<\/p>\n [8]<\/a> Sobre o tema, conferir o artigo que inspirou essa breve reflex\u00e3o, a pedido do amigo e coordenador da coluna, Bruno Dubeux: https:\/\/agenciainfra.com\/blog\/opiniao-processo-competitivo-no-consensualismo-o-acerto-da-antt\/<\/a> , acesso em 17 de abril de 2025. O artigo \u00e9 de autoria de Adalberto Santos de Vasconcelos e Rafael Andrade de Vasconcelos. O leil\u00e3o est\u00e1 previsto para o pr\u00f3ximo dia 22 de maio de 2025: https:\/\/www.gov.br\/antt\/pt-br\/assuntos\/rodovias\/reestruturacao-de-contratos-de-concessao\/copy_of_BR-msvia<\/a> .<\/p>\n [9]<\/a> Exemplo semelhante pode ser encontrado no acordo firmado entre o Minist\u00e9rio dos Transportes, o TCU e o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal para viabilizar a retomada das obras da BR-101\/ES. A solu\u00e7\u00e3o consensual permitiu superar entraves hist\u00f3ricos e reestruturar a concess\u00e3o com base em premissas de interesse p\u00fablico, seguran\u00e7a jur\u00eddica e viabilidade econ\u00f4mica. Ver: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNI\u00c3O. Acordo vai permitir retomada das obras da BR-101 no Esp\u00edrito Santo. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.tcu.gov.br\/imprensa\/noticias\/acordo-vai-permitir-retomada-das-obras-da-br-101-no-espirito-santo<\/a>. Acesso em: 17 abr. 2025. O processo competitivo est\u00e1 previsto para o pr\u00f3ximo dia 26 de junho de 2026: https:\/\/www.gov.br\/antt\/pt-br\/assuntos\/rodovias\/reestruturacao-de-contratos-de-concessao\/BR-101-ES-BA-ECO-101<\/a><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" H\u00e1 algum tempo, o direito administrativo brasileiro vem se afastando de algumas de suas caracter\u00edsticas mais nitidamente francesas. A tradi\u00e7\u00e3o fortemente dogm\u00e1tica e verticalizada vem cedendo espa\u00e7o, gradualmente, a uma abordagem mais pragm\u00e1tica, orientada para a solu\u00e7\u00e3o concreta dos problemas enfrentados tanto pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica quanto pelos administrados. 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