{"id":10569,"date":"2025-04-25T20:27:00","date_gmt":"2025-04-25T23:27:00","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/04\/25\/nova-vida-aos-acordos-de-leniencia-anticorrupcao\/"},"modified":"2025-04-25T20:27:00","modified_gmt":"2025-04-25T23:27:00","slug":"nova-vida-aos-acordos-de-leniencia-anticorrupcao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/04\/25\/nova-vida-aos-acordos-de-leniencia-anticorrupcao\/","title":{"rendered":"Nova vida aos acordos de leni\u00eancia anticorrup\u00e7\u00e3o?"},"content":{"rendered":"

Um protocolo conjunto assinado pela Controladoria Geral da Uni\u00e3o (CGU<\/a>),\u00a0Advocacia-Geral da Uni\u00e3o (AGU<\/a>) e o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal (MPF<\/a>) parece ressuscitar uma agenda que muitos consideravam encerrada ou, no m\u00ednimo, muito enfraquecida.<\/p>\n

De in\u00edcio, a simples celebra\u00e7\u00e3o deste acordo de coopera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica indica o refor\u00e7o da pauta de controle de corrup\u00e7\u00e3o e da seguran\u00e7a jur\u00eddica de acordos celebrados com empresas. E sinaliza o compromisso de atua\u00e7\u00e3o coordenada e cooperativa de dois \u00f3rg\u00e3os de governo (AGU e CGU) e um de Estado (MPF), especialmente neste momento da conjuntura nacional e mundial.<\/p>\n

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A despeito da natural e quase inevit\u00e1vel atitude c\u00e9tica dos cidad\u00e3os, em geral, quanto \u00e0 continuidade da chamada \u201cagenda de compliance\u201d das empresas, o fato \u00e9 que essas institui\u00e7\u00f5es\u00a0consideraram suficientemente importante dirigir equipes e aparatos administrativos para enfrentar quest\u00f5es dif\u00edceis de relacionamento institucional com o prop\u00f3sito de fortalecer o controle conjunto contra a corrup\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A recentemente lan\u00e7ada revis\u00e3o do programa Pr\u00f3-\u00c9tica (2025\/2026) e a edi\u00e7\u00e3o do Decreto 12.304\/24, que estabelece par\u00e2metros para a avalia\u00e7\u00e3o de programas de integridade em licita\u00e7\u00f5es de grande vulto, por exemplo, contribuem a compor um panorama (cautelosamente) promissor de renovada aten\u00e7\u00e3o institucional ao ambiente de integridade empresarial.<\/p>\n

Carga na bateria do MPF<\/h3>\n

Adicionalmente, o protocolo d\u00e1 novo f\u00f4lego para o Minist\u00e9rio P\u00fablico nesta agenda. O texto reconhece claramente a atribui\u00e7\u00e3o do MPF para celebra\u00e7\u00e3o de acordos de leni\u00eancia. E este ponto, que estava \u2013 e ainda est\u00e1, mesmo que de forma velada \u2013 em disputa no Supremo, ganha nova inflex\u00e3o. [1]<\/p>\n

Logo em sua Cl\u00e1usula Primeira (Do Objeto), registra-se a refer\u00eancia \u00e0 \u201cautonomia do MPF\u201d na celebra\u00e7\u00e3o de acordos de leni\u00eancia \u201cno seu respectivo \u00e2mbito institucional\u201d (Subcl\u00e1usula segunda).<\/p>\n

A refer\u00eancia \u00e9 relevante especialmente porque diversos cr\u00edticos, ao longo dos \u00faltimos anos, pretenderam desvalorizar a participa\u00e7\u00e3o do MPF em acordos de colabora\u00e7\u00e3o empresarial anticorrup\u00e7\u00e3o, tratando-a como at\u00edpica e a admitindo apenas com ressalvas e fundamentos cada vez mais restritos, de maneira, talvez, a desincentivar a sua continuidade.<\/p>\n

Essa tentativa de redu\u00e7\u00e3o do papel do MPF em acordos de leni\u00eancia j\u00e1 havia sido a raz\u00e3o de o mesmo MPF ter se recusado a assinar, em 2020, outro Acordo de Coopera\u00e7\u00e3o T\u00e9cnica (ACT-TCU), daquela vez celebrado, sob os ausp\u00edcios do Supremo Tribunal Federal \u2013 STF, entre a CGU, a AGU, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o \u2013 TCU e o Minist\u00e9rio da Justi\u00e7a e Seguran\u00e7a P\u00fablica.[2] No ACT-TCU, procurou-se restringir o papel do MPF a atribui\u00e7\u00f5es penais, desconsiderando-se sua compet\u00eancia mais ampla e seus atributos institucionais peculiares como parte integrante do chamado microssistema de prote\u00e7\u00e3o do patrim\u00f4nio p\u00fablico e combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A desvaloriza\u00e7\u00e3o do papel do MPF na celebra\u00e7\u00e3o de acordos de leni\u00eancia tem menos car\u00e1ter t\u00e9cnico-jur\u00eddico do que pol\u00edtico e se expressou, sobretudo, na esteira das cr\u00edticas \u00e0 opera\u00e7\u00e3o Lava Jato, refor\u00e7adas pelas revela\u00e7\u00f5es de conversas telem\u00e1ticas entre o ex-procurador Deltan Dallagnol e o ex-juiz Sergio Moro, publicadas pelo peri\u00f3dico virtual\u00a0The Intercept Brasil, que vieram a ser conhecidas como \u201cVaza Jato\u201d e que posteriormente levaram o hacker respons\u00e1vel \u00e0 pris\u00e3o no \u00e2mbito da Opera\u00e7\u00e3o Spoofing. Em outras palavras, as a\u00e7\u00f5es de indiv\u00edduos acusados \u2013 em alguns casos, com justi\u00e7a \u2013 por abusar de seus pap\u00e9is institucionais foram tratadas como suficientes para minar a atua\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico como institui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A extens\u00e3o mais radical dessa cr\u00edtica se deu, recentemente, por diversas decis\u00f5es monocr\u00e1ticas do ministro Dias Toffoli, que declarou a \u201cimprestabilidade\u201d dos elementos probat\u00f3rios obtidos por interm\u00e9dio de alguns acordos de leni\u00eancia mais proeminentes celebrados pelo MPF, mesmo quando tais elementos probat\u00f3rios sejam id\u00eanticos ou substancialmente similares \u00e0queles oferecidos por interm\u00e9dio de acordos celebrados pelas mesmas empresas com CGU e AGU.[3]<\/p>\n

A atua\u00e7\u00e3o da PGR na gest\u00e3o Augusto Aras n\u00e3o contribuiu particularmente para a melhora da reputa\u00e7\u00e3o da institui\u00e7\u00e3o nessa mat\u00e9ria.<\/p>\n

Sob o ponto de vista estritamente jur\u00eddico, entretanto, \u00e9 dif\u00edcil desmerecer a import\u00e2ncia do MPF no controle de corrup\u00e7\u00e3o, inclusive e especialmente na utiliza\u00e7\u00e3o de instrumentos de consensualidade para esse fim. Basta lembrar que, al\u00e9m da compet\u00eancia exclusiva para persecu\u00e7\u00e3o penal, o MPF tamb\u00e9m \u00e9 legitimado para a persecu\u00e7\u00e3o c\u00edvel e que sua compet\u00eancia tanto penal quanto c\u00edvel se aplica n\u00e3o apenas a cidad\u00e3os, empresas e agentes p\u00fablicos, em sentido estrito, como tamb\u00e9m a agentes pol\u00edticos.<\/p>\n

Essa \u00faltima caracter\u00edstica \u2013 a compet\u00eancia para promover a\u00e7\u00f5es c\u00edveis e penais sobre agentes pol\u00edticos \u2013 distingue marcadamente o MPF da CGU nas iniciativas de controle da corrup\u00e7\u00e3o. De fato, embora seja incontroverso, poucos lembram que a CGU n\u00e3o tem compet\u00eancia disciplinar sobre agentes pol\u00edticos, entre os quais se incluem, no \u00e2mbito federal, o presidente da rep\u00fablica e seus ministros (inclusive da pr\u00f3pria CGU e da AGU), que s\u00e3o demiss\u00edveis pelo presidente ad nutum.<\/p>\n

Tamb\u00e9m pouco notada, a aus\u00eancia de compet\u00eancia disciplinar da CGU sobre agentes pol\u00edticos sempre permitiu identificar um fundamento diretamente na Lei 12.846\/13 (Lei Anticorrup\u00e7\u00e3o ou LAC) para celebra\u00e7\u00e3o de acordos de leni\u00eancia aut\u00f4nomos pelo MPF. Isso porque a pr\u00f3pria LAC atribui ao MPF, em seu artigo 20, compet\u00eancia para aplica\u00e7\u00e3o das san\u00e7\u00f5es administrativas institu\u00eddas por aquela lei, cuja atenua\u00e7\u00e3o ou elimina\u00e7\u00e3o constituem a raz\u00e3o de ser do acordo de leni\u00eancia criado pela mesma LAC.<\/p>\n

A condi\u00e7\u00e3o para exerc\u00edcio dessa compet\u00eancia pelo MPF \u00e9 que seja \u201cconstatada a omiss\u00e3o das autoridades competentes para promover a responsabiliza\u00e7\u00e3o administrativa\u201d. Ocorre que, no caso de agentes pol\u00edticos, essa omiss\u00e3o das autoridades administrativas n\u00e3o \u00e9 opcional; \u00e9, por falta de compet\u00eancia e por seu car\u00e1ter de \u00f3rg\u00e3os de governo, inclusive necess\u00e1ria.<\/p>\n

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A l\u00f3gica do art. 16 da LAC, que regula especificamente os acordos de leni\u00eancia, refor\u00e7a esse racioc\u00ednio. O caput desse artigo, define que a celebra\u00e7\u00e3o de acordos de leni\u00eancia compete \u00e0 \u201cautoridade m\u00e1xima de cada \u00f3rg\u00e3o ou entidade p\u00fablica\u201d, isto \u00e9, ao topo da cadeia hier\u00e1rquica do \u00f3rg\u00e3o ou entidade p\u00fablica em quest\u00e3o. Se os fatos relatados no acordo de leni\u00eancia dizem respeito a agentes pol\u00edticos hierarquicamente superiores \u00e0 autoridade administrativa de controle, ent\u00e3o, de duas, uma: ou n\u00e3o se pode celebrar acordos de leni\u00eancia em rela\u00e7\u00e3o a tais fatos ou a autoridade competente para celebr\u00e1-lo n\u00e3o \u00e9 a autoridade administrativa de controle. Como a primeira hip\u00f3tese \u00e9 absurda, s\u00f3 resta a segunda e, no desenho institucional brasileiro, ao menos no \u00e2mbito federal ou nacional, a autoridade que resta \u00e9 o MPF, cuja atua\u00e7\u00e3o deve ser, como sempre, controlada pelo Judici\u00e1rio. A coer\u00eancia da lei \u00e9, nesse ponto, impec\u00e1vel.<\/p>\n

\u00a0A \u201cburocracia racional\u201d e coopera\u00e7\u00e3o inter-institucional<\/h3>\n

As considera\u00e7\u00f5es sobre o papel potencialmente aut\u00f4nomo do MPF no microssistema de prote\u00e7\u00e3o do patrim\u00f4nio p\u00fablico e combate \u00e0 corrup\u00e7\u00e3o n\u00e3o excluem, entretanto, a possibilidade e conveni\u00eancia de coopera\u00e7\u00e3o do MPF com as autoridades administrativas de controle, em certas circunst\u00e2ncias, inclusive naquelas indicadas.<\/p>\n

Afinal, CGU e AGU s\u00e3o compostas de servidores p\u00fablicos respons\u00e1veis pelo desempenho de uma miss\u00e3o institucional, que n\u00e3o necessariamente se confunde com eventuais condutas da alta c\u00fapula pol\u00edtica dos governos. Constituem a chamada \u201cburocracia racional\u201d weberiana, com cuja qualifica\u00e7\u00e3o e profissionalismo o Estado brasileiro \u2013 inclusive na coopera\u00e7\u00e3o com \u00f3rg\u00e3os como o MPF \u2013 deve poder contar sobretudo em face de tentativas de captura indevida.<\/p>\n

Par\u00e2metros de Racionalidade, inclusive em \u00e2mbito Nacional<\/h3>\n

Al\u00e9m dos aspectos enfatizados \u2013 o simples fato do acordo representar um s\u00edmbolo de refor\u00e7o da agenda de controle da corrup\u00e7\u00e3o empresarial por interm\u00e9dio de acordos de leni\u00eancia e o reconhecimento da import\u00e2ncia do MPF, que andava combalido, nessa pauta \u2013, o acordo de coopera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica assinado registra outros desenvolvimentos.<\/p>\n

Dois compromissos institucionais previstos de maneira expressa no acordo s\u00e3o bem-vindos. Primeiro, a utiliza\u00e7\u00e3o de \u201cpar\u00e2metros pr\u00e9-estabelecidos para o c\u00e1lculo dos valores a serem pactuados em acordos de leni\u00eancia\u2026 com o fim de conferir previsibilidade aos colaboradores\u201d (Cl\u00e1usula Terceira, I). Embora CGU e AGU adotem desde 2018 par\u00e2metros de c\u00e1lculo j\u00e1 conhecidos de profissionais que atuam na negocia\u00e7\u00e3o de acordos de leni\u00eancia e de o MPF, quando celebra acordos-espelho, tipicamente concordar com tais par\u00e2metros, sua consolida\u00e7\u00e3o e uniformiza\u00e7\u00e3o provavelmente trar\u00e1 ganhos de racionalidade para o sistema de controles como um todo.<\/p>\n

O segundo compromisso institucional resulta do conjunto de mecanismos de \u201cinterc\u00e2mbio controlado de informa\u00e7\u00f5es \u2026 objetivando diminuir a desconfian\u00e7a de potenciais colaboradores para delatar fatos il\u00edcitos perante autoridades que estejam em ostensiva posi\u00e7\u00e3o de conflito de interesses\u201d (Cl\u00e1usula Terceira, I), \u201csigilo das negocia\u00e7\u00f5es\u201d (Cl\u00e1usula Nona) e \u201cprote\u00e7\u00e3o das pessoas jur\u00eddicas colaboradoras\u201d (Cl\u00e1usula D\u00e9cima). Apesar do car\u00e1ter gen\u00e9rico de certas disposi\u00e7\u00f5es e das dificuldades operacionais e jur\u00eddicas inerentes a esses desafios, seu reconhecimento representa um avan\u00e7o oficial no sentido de atentar \u00e0s circunst\u00e2ncias espec\u00edficas de negocia\u00e7\u00f5es que coloquem as empresas colaboradoras em risco especial de sofrer retalia\u00e7\u00f5es e com opera\u00e7\u00f5es comerciais sens\u00edveis, que possam ser afetadas pelos acordos em discuss\u00e3o.<\/p>\n

De qualquer forma, no caso de ambos os compromissos, o efeito maior da coordena\u00e7\u00e3o de CGU-AGU e MPF, em n\u00edvel federal, pode ser referencial e indutor, mediante a dissemina\u00e7\u00e3o e percola\u00e7\u00e3o intergovernamental e interestatal, para os n\u00edveis subnacionais, especialmente estados, prefeituras e minist\u00e9rios p\u00fablicos estaduais, que poder\u00e3o contar com um repert\u00f3rio consensual de par\u00e2metros mais objetivos e uniformes de negocia\u00e7\u00e3o e pr\u00e1ticas de preserva\u00e7\u00e3o de sua integridade e da confian\u00e7a de colaboradores potenciais e efetivos.<\/p>\n

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Por fim, o acordo de coopera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica atribui \u00e0 CGU, no caso de negocia\u00e7\u00f5es coordenadas, a avalia\u00e7\u00e3o dos programas de integridade e seu acompanhamento (Cl\u00e1usula Sexta, Subcl\u00e1usula sexta), como parece natural diante da pouca especializa\u00e7\u00e3o do MPF e da senioridade e qualifica\u00e7\u00e3o reconhecida dos servidores da CGU na \u00e1rea.<\/p>\n

Sopro de vida<\/h3>\n

Por mais conturbada que tenha sido no passado e possa ainda vir a ser a coopera\u00e7\u00e3o inter-institucional em mat\u00e9ria de controle da corrup\u00e7\u00e3o, parece ineg\u00e1vel que ela avan\u00e7a ao se sustentar sobre as bases de um protocolo oficial, que registra a compet\u00eancia aut\u00f4noma do MPF, conta com quadros e lideran\u00e7as de CGU e AGU qualificados, experientes e forjados no conflito pela preserva\u00e7\u00e3o de sua miss\u00e3o institucional e na busca pelo aumento da racionalidade e uniformidade de par\u00e2metros de negocia\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O ACT entre CGU-AGU e MPF, portanto, parece fornecer, no conjunto de desenvolvimentos recentes, condi\u00e7\u00f5es incrementais, por\u00e9m decisivas, de esperarmos por uma espiral ascendente, com menos voluntarismos e menos dependente de iniciativas unicamente individuais, em mat\u00e9ria de controle da corrup\u00e7\u00e3o e acordos de leni\u00eancia.<\/p>\n

[1] A t\u00edtulo exemplificativo de recente e competente bibliografia sobre o tema: ATHAYDE, Amanda. Manual dos Acordos de Leni\u00eancia no Brasil: Teoria e Pr\u00e1tica. Belo Horizonte: Editora F\u00f3rum, 2019; CANETTI, Rafaela Coutinho. Acordo de leni\u00eancia: fundamentos do instituto e os problemas de seu transplante ao ordenamento jur\u00eddico brasileiro. Belo Horizonte: Editora F\u00f3rum, 2019; PIMENTA, Raquel de Mattos. A Constru\u00e7\u00e3o dos Acordos de Leni\u00eancia da Lei Anticorrup\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Blucher, 2020; TAMASAUSKAS, Igor Sant\u2019Anna. O Acordo de Leni\u00eancia Anticorrup\u00e7\u00e3o: Uma An\u00e1lise sob o Enfoque da Teoria de Redes. Curitiba: Appris, 2021. Para uma discuss\u00e3o de tema correlato ao deste artigo, embora sob outra perspectiva, vide tamb\u00e9m Mendes, Gilmar; Fernandes, Victor Oliveira, \u201cAcordos de leni\u00eancia e regimes sancionadores m\u00faltiplos\u201d, Portal Jota, 13 de abril de 2021.<\/p>\n

[2] Para uma consolida\u00e7\u00e3o das justificativas oficiais da recusa do MPF a firmar o ACT-TCU, vide a Nota T\u00e9cnica n\u00ba 2\/2020 \u2013 5\u00aa C\u00e2mara de Coordena\u00e7\u00e3o e Revis\u00e3o, que formula uma an\u00e1lise cr\u00edtica do ACT-TCU.<\/p>\n

[3] Embora o MPF tamb\u00e9m tenha sido acusado de \u201cquebrar as empresas\u201d ao exigir o pagamento de valores considerados irrazo\u00e1veis em acordos de leni\u00eancia, estudos mais detidos demonstram que os valores negociados em acordos de leni\u00eancia do MPF s\u00e3o, na m\u00e9dia, inferiores aos valores negociados em acordos de leni\u00eancia de CGU-AGU, pelos mesmos fatos. Vide\u00a0 [Inserir nota de rodap\u00e9 com refer\u00eancia a estudo que mostra que os valores de acordos do MPF era, na m\u00e9dia, inferior ao de acordos-espelho celebrados pelas mesmas empresas com CGU-AGU]DOBROWOLSKI, Samantha Chantal; WATANABE, Beatriz. \u201cNotas preliminares sobre a ADPF 1.051\/DF e a inviabilidade de revis\u00e3o dos valores estipulados nos acordos de leni\u00eancia celebrados com o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal e de sua invalida\u00e7\u00e3o\u201d, in 10 Anos da Lei Anticorrup\u00e7\u00e3o \u2013 Avan\u00e7os e Desafios \u2013 2023 (Marcelo Ribeiro Oliveira, org.), Editora Letramento: S\u00e3o Paulo, 2023; e WATANABE, Beatriz. O Acordo de Leni\u00eancia Anticorrup\u00e7\u00e3o e a Destina\u00e7\u00e3o de Valores Recuperados: um mecanismo de repara\u00e7\u00e3o de direitos dos lesados por atos de corrup\u00e7\u00e3o?. Liber Ars: S\u00e3o Paulo, 2025.<\/p>\n

[4] Vide, por exemplo, a seguinte entrevista do Valor Econ\u00f4mico com integrante da alta c\u00fapula do governo de ent\u00e3o: \u201cPara AGU, acordo de leni\u00eancia n\u00e3o destrava cr\u00e9dito do BNDES\u201d (07\/03\/2017). A mesma integrante veio, um pouco mais de um ano depois, a assinar o acordo de leni\u00eancia em quest\u00e3o.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Um protocolo conjunto assinado pela Controladoria Geral da Uni\u00e3o (CGU),\u00a0Advocacia-Geral da Uni\u00e3o (AGU) e o Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal (MPF) parece ressuscitar uma agenda que muitos consideravam encerrada ou, no m\u00ednimo, muito enfraquecida. De in\u00edcio, a simples celebra\u00e7\u00e3o deste acordo de coopera\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica indica o refor\u00e7o da pauta de controle de corrup\u00e7\u00e3o e da seguran\u00e7a jur\u00eddica […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10569"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=10569"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/10569\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=10569"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=10569"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=10569"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}