Os acontecimentos dos \u00faltimos dias deixaram n\u00edtida a contradi\u00e7\u00e3o que marca o tratamento dado ao or\u00e7amento p\u00fablico e ao sistema de planejamento or\u00e7ament\u00e1rio: quanto mais essenciais se mostram \u00e0 gest\u00e3o do Estado, mais negligenciados t\u00eam sido, evidenciando uma l\u00f3gica perversa e uma invers\u00e3o preocupante de prioridades.<\/p>\n
N\u00e3o se pode cansar de repetir a brilhante frase do ministro Ayres Brito, nos debates ocorridos por ocasi\u00e3o do julgamento da ADI 4048, ao dizer que a lei or\u00e7ament\u00e1ria \u00e9 a lei materialmente mais importante do ordenamento jur\u00eddico depois da Constitui\u00e7\u00e3o, por ser a que mais influencia o destino da coletividade[1]<\/a>.<\/p>\n A Lei Or\u00e7ament\u00e1ria Anual (LOA<\/a>) de 2025 \u2014 a mais importante da Federa\u00e7\u00e3o \u2014, que deveria ter sido aprovada at\u00e9 dezembro de 2024, s\u00f3 foi publicada recentemente (Lei 15.121<\/a>, de 10 de abril de 2025). Com isso, a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal passou mais de tr\u00eas meses, ou um quarto do ano, operando sob execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria parcial e provis\u00f3ria.<\/p>\n Trata-se de um preju\u00edzo imensur\u00e1vel \u00e0 gest\u00e3o p\u00fablica, com efeitos diretos em forma de atrasos, desperd\u00edcio de recursos e inseguran\u00e7a jur\u00eddica \u2014 esta \u00faltima, tamb\u00e9m sentida pelo setor privado e pelos demais entes federativos, fortemente dependentes da atua\u00e7\u00e3o do governo federal.<\/p>\n Na an\u00e1lise da LOA 2025, algumas informa\u00e7\u00f5es mostram-se preocupantes.<\/p>\n \u00c9 o caso das sempre presentes, e excessivas, despesas com a d\u00edvida p\u00fablica (previs\u00e3o de R$ 1,7 trilh\u00e3o para o refinanciamento) e gastos com a previd\u00eancia social (mais de R$ 1 trilh\u00e3o, que cresce ano a ano)[2]<\/a>, que representam as maiores \u201cfatias\u201d do \u201cbolo\u201d or\u00e7ament\u00e1rio, e acabam por comprimir os investimentos p\u00fablicos, que s\u00e3o os grandes respons\u00e1veis pelo fomento ao desenvolvimento do pa\u00eds e crescimento da economia.<\/p>\n Falta transpar\u00eancia em alguns pontos, como a forma de financiamento dos programas P\u00e9-de-Meia e Minha Casa Minha Vida[3]<\/a>, evidenciando desvios em rela\u00e7\u00e3o ao regime jur\u00eddico pr\u00f3prio dos or\u00e7amentos p\u00fablicos[4]<\/a>. H\u00e1 ainda suspeita de superestimativa de receitas[5]<\/a>, prejudicando a confiabilidade dos n\u00fameros apresentados e comprometendo a credibilidade da lei.<\/p>\n Mas h\u00e1 outras raz\u00f5es para se preocupar ainda mais com a desconsidera\u00e7\u00e3o ao ordenamento jur\u00eddico em mat\u00e9ria de planejamento or\u00e7ament\u00e1rio.<\/p>\n Na \u00faltima ter\u00e7a-feira (15) foi divulgada a proposta de lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias federal para o exerc\u00edcio financeiro de 2026, como determina a Constitui\u00e7\u00e3o. A LDO tem hoje um papel de enorme relev\u00e2ncia no \u00e2mbito n\u00e3o s\u00f3 do planejamento or\u00e7ament\u00e1rio da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, mas tamb\u00e9m na pr\u00f3pria gest\u00e3o financeira e execu\u00e7\u00e3o das despesas p\u00fablicas, com reflexos importantes no setor privado, especialmente no terceiro setor[6]<\/a>.<\/p>\n Antes de ressaltar os aspectos relevantes da LDO federal, \u00e9 preciso chamar a aten\u00e7\u00e3o para o fato de que a proposta, que deve ser obrigatoriamente apresentada at\u00e9 o dia 15 de abril de cada ano, tem data para ser aprovada: 17 de julho[7]<\/a>. No entanto, o que se v\u00ea \u00e9 um flagrante e frequente descumprimento dessa norma constitucional.<\/p>\n A \u00faltima LDO, atualmente vigente, foi publicada em 30 de dezembro de 2024 (Lei 15.080) \u2013 \u201capenas\u201d seis meses de atraso! A LDO 2024 em nada diferiu: foi publicada em 23 de dezembro de 2023 (Lei 14.791), com os mesmos e inaceit\u00e1veis seis meses de atraso.<\/p>\n Em linhas gerais, a LDO tem a fun\u00e7\u00e3o constitucional de estabelecer as metas e prioridades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal, as diretrizes de pol\u00edtica fiscal e respectivas metas, em conson\u00e2ncia com a trajet\u00f3ria sustent\u00e1vel da d\u00edvida p\u00fablica, e orientar a elabora\u00e7\u00e3o da lei or\u00e7ament\u00e1ria anual (Constitui\u00e7\u00e3o, art. 165, \u00a7 2\u00ba). Por essa raz\u00e3o, deve ser publicada at\u00e9 o final do primeiro semestre de cada ano, antes da apresenta\u00e7\u00e3o do projeto de lei or\u00e7ament\u00e1ria, que deve ocorrer at\u00e9 o final do m\u00eas de agosto.<\/p>\n Ora, como uma lei, cuja fun\u00e7\u00e3o principal \u00e9 orientar a elabora\u00e7\u00e3o da lei or\u00e7ament\u00e1ria, pode ser publicada ap\u00f3s a propositura da lei or\u00e7ament\u00e1ria? E pior: nos dois \u00faltimos anos, foi aprovada pr\u00f3xima da data em que deveria estar aprovada a pr\u00f3pria lei or\u00e7ament\u00e1ria, em sua vers\u00e3o final e definitiva! \u00a0Evidentemente que sua principal e relevante fun\u00e7\u00e3o como instrumento de planejamento or\u00e7ament\u00e1rio ficou altamente prejudicada.<\/p>\n A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) \u2014 Lei Complementar 101, de 5 de maio de 2000, que completar\u00e1 25 anos em breve \u2014, juntamente com altera\u00e7\u00f5es constitucionais, ampliou significativamente as atribui\u00e7\u00f5es das leis de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias.<\/p>\n Desde ent\u00e3o, essas leis passaram a exercer fun\u00e7\u00f5es centrais no planejamento e na gest\u00e3o das finan\u00e7as p\u00fablicas, como: assegurar o equil\u00edbrio entre receitas e despesas; estabelecer crit\u00e9rios para limita\u00e7\u00e3o de empenho; definir normas de controle de custos e avalia\u00e7\u00e3o de resultados de programas; e regulamentar as transfer\u00eancias de recursos para o setor privado, entre outras (LRF, art. 4\u00ba, I).<\/p>\n Uma das fun\u00e7\u00f5es que mais tem chamado a aten\u00e7\u00e3o e balizado a gest\u00e3o das finan\u00e7as p\u00fablicas \u00e9 o estabelecimento das metas de resultado nominal e prim\u00e1rio do montante da d\u00edvida p\u00fablica. Uma defini\u00e7\u00e3o fundamental, por ser o momento oportuno de definir se e quanto o pa\u00eds pretende alocar para diminuir (ou n\u00e3o) o cada vez mais expressivo montante da d\u00edvida p\u00fablica, essencial para manter o equil\u00edbrio or\u00e7ament\u00e1rio anual e a sustentabilidade das finan\u00e7as p\u00fablicas ao longo do tempo.<\/p>\n At\u00e9 dez anos atr\u00e1s, as metas sempre foram positivas. Com o agravamento da crise em meados da d\u00e9cada de 2010, as LDO come\u00e7aram a admitir formalmente metas com resultado negativo, mostrando que o pa\u00eds \u201cjogava a toalha\u201d e n\u00e3o conseguia mais manter o equil\u00edbrio das contas p\u00fablicas, o que s\u00f3 voltou a ocorrer em 2022.<\/p>\n Buscando retomar a estabilidade fiscal, a LDO de 2024 estabeleceu a chamada \u201cmeta zero\u201d (Lei n\u00ba 14.791\/2023, art. 2\u00ba), que foi formalmente cumprida. Contudo, esse cumprimento considerou algumas ressalvas, como a exclus\u00e3o, do c\u00e1lculo, de determinadas despesas \u2014 entre elas, aquelas relacionadas \u00e0s calamidades no Rio Grande do Sul \u2014, al\u00e9m da aplica\u00e7\u00e3o da margem de toler\u00e2ncia prevista na pr\u00f3pria norma.<\/p>\n A LDO rec\u00e9m-proposta prev\u00ea uma meta de super\u00e1vit prim\u00e1rio\u00a0de 0,25% do\u00a0Produto Interno Bruto (PIB)\u00a0<\/a>para 2026, projetando-se um crescimento maior para os dois pr\u00f3ximos exerc\u00edcios, mas reconhece que a d\u00edvida bruta do governo seguir\u00e1 em alta at\u00e9 2028.<\/p>\n A import\u00e2ncia da LDO v\u00ea-se tamb\u00e9m por outras informa\u00e7\u00f5es importantes que nela s\u00e3o formalizadas, como a previs\u00e3o de crescimento do PIB (2,5% para o pr\u00f3ximo ano, como anunciado), a proje\u00e7\u00e3o de infla\u00e7\u00e3o (IPCA de 3,5%), estimativa da taxa de juros Selic de 14% ao ano em 2025 e 12,45% em 2026[8]<\/a>, e aumento de 7,4% no sal\u00e1rio-m\u00ednimo, passando o piso salarial para R$ 1.630[9]<\/a>.<\/p>\n O que se pode constatar \u00e9 a enorme relev\u00e2ncia dos instrumentos de planejamento or\u00e7ament\u00e1rio para a gest\u00e3o das finan\u00e7as e o desenvolvimento do pa\u00eds.[10]<\/a><\/p>\n A realidade, contudo, revela que toda essa import\u00e2ncia n\u00e3o tem sido devidamente reconhecida. Os instrumentos de planejamento or\u00e7ament\u00e1rio t\u00eam perdido credibilidade, por n\u00e3o receberem o tratamento que lhes \u00e9 devido. De pouco serve divulgar proje\u00e7\u00f5es e estimativas \u2014 como as atualmente conhecidas \u2014 se, como nos dois anos anteriores, o projeto for aprovado fora do prazo constitucional, comprometendo boa parte de suas fun\u00e7\u00f5es e sua efetividade.<\/p>\n Tamb\u00e9m n\u00e3o se v\u00ea dar-se a devida import\u00e2ncia a instrumentos fundamentais para o imprescind\u00edvel planejamento do setor p\u00fablico, como o PPA (Plano Plurianual). Para registro, lembremos que no segundo semestre deste ano, todos os prefeitos eleitos devem apresentar o projeto de PPA dos respectivos munic\u00edpios, aprovando-os at\u00e9 o final do ano. E pouco se ouve falar no assunto, evidenciando a pouca aten\u00e7\u00e3o a este que \u00e9 o instrumento por excel\u00eancia definidor das prioridades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n Mais uma vez, observamos a inexplic\u00e1vel falta de seriedade com que s\u00e3o tratadas as normas de planejamento or\u00e7ament\u00e1rio, fundamentais para o desenvolvimento do pa\u00eds, exigindo um esfor\u00e7o cont\u00ednuo de luta para que lhes sejam reconhecidos e atribu\u00eddos o valor e a import\u00e2ncia devidos.<\/p>\n [1]<\/a> \u201cAbaixo da Constitui\u00e7\u00e3o, n\u00e3o h\u00e1 lei mais importante para o pa\u00eds, porque a que mais influencia o destino da coletividade\u201d; \u00e9 a \u201clei materialmente mais importante do ordenamento jur\u00eddico logo abaixo da Constitui\u00e7\u00e3o\u201d (Min. Carlos Ayres Britto, STF, Tribunal Pleno, ADI 4.048-MC\/DF<\/em>, rel. Min. Gilmar Mendes, j. 14.5.2008).<\/p>\n [2]<\/a> Entenda os principais n\u00fameros do Or\u00e7amento 2025. In<\/em> Poder 360, em 21.3.2025 (https:\/\/www.poder360.com.br\/poder-economia\/entenda-os-principais-numeros-do-orcamento-2025\/<\/a>).<\/p>\n [3]<\/a> Oposi\u00e7\u00e3o v\u00ea \u201cdrible\u201d no Or\u00e7amento para P\u00e9-de-Meia e Minha Casa, Minha Vida. In<\/em> Veja, 21.3.2025 (https:\/\/veja.abril.com.br\/coluna\/radar\/oposicao-ve-drible-no-orcamento-para-pe-de-meia-e-minha-casa-minha-vida\/<\/a>).<\/p>\n [4]<\/a> A coluna publicada em 6.2.2025 (Or\u00e7amento, impeachment e P\u00e9-de-Meia: 2025inicia desafiador para o Direito Financeiro<\/em>) abordou a quest\u00e3o referente ao P\u00e9-de-Meia (https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/colunas\/coluna-fiscal\/orcamento-impeachment-e-pe-de-meia-2025-inicia-desafiador-para-o-direito-financeiro<\/a>).<\/p>\n [5]<\/a> Governo superestima receitas para 2025 em R$ 87,4 bi, diz IFI. In<\/em> Poder 360, 26.3.2025 (https:\/\/www.poder360.com.br\/poder-economia\/governo-superestima-receitas-para-2025-em-r-874-bi-diz-ifi\/<\/a>).<\/p>\n [6]<\/a> Sobre o tema, escrevi, entre outros, os textos LDO \u00e9 instrumento eficiente para a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica<\/em> e Decis\u00f5es financeiras fundamentais s\u00e3o tomadas na Lei de Diretrizes Or\u00e7ament\u00e1rias<\/em>, dispon\u00edveis no livro de acesso gratuito Levando o Direito Financeiro a S\u00e9rio \u2013 a luta continua (Blucher, 2019), que pode ser baixado em https:\/\/www.blucher.com.br\/levando-o-direito-financeiro-a-serio_9788580394023<\/a><\/p>\n [7]<\/a> Constitui\u00e7\u00e3o, art. 57, caput e \u00a7 2\u00ba, c.c. ADCT, art. 35, \u00a7 2\u00ba, II<\/p>\n [8]<\/a> LDO prev\u00ea que PIB crescer\u00e1 2,5% e infla\u00e7\u00e3o ser\u00e1 de 3,5% em 2026. In<\/em> Metr\u00f3polis, 15.4.2025 (https:\/\/www.metropoles.com\/brasil\/economia-br\/ldo-preve-que-pib-crescera-25-e-inflacao-sera-de-35-em-2026<\/a>).<\/p>\n [9]<\/a> Governo envia LDO 2026 ao Congresso com aumento no sal\u00e1rio-m\u00ednimo. In<\/em> Metropolis, 15.4.2026 (https:\/\/www.metropoles.com\/brasil\/economia-br\/governo-lula-envia-ldo-ao-congresso-com-aumento-no-salario-minimo<\/a>).<\/p>\n [10]<\/a> O tema \u00e9 abordado em meu livro, de acesso gratuito, CONTI, Jos\u00e9 Mauricio. Planejamento or\u00e7ament\u00e1rio da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica no Brasil<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Blucher, 2020. Vers\u00e3o eletr\u00f4nica gratuita em: https:\/\/www.blucher.com.br\/o-planejamento-orcamentario-da-administracao-publica-no-brasil_9786555500219<\/a><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Os acontecimentos dos \u00faltimos dias deixaram n\u00edtida a contradi\u00e7\u00e3o que marca o tratamento dado ao or\u00e7amento p\u00fablico e ao sistema de planejamento or\u00e7ament\u00e1rio: quanto mais essenciais se mostram \u00e0 gest\u00e3o do Estado, mais negligenciados t\u00eam sido, evidenciando uma l\u00f3gica perversa e uma invers\u00e3o preocupante de prioridades. 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