A crescente atua\u00e7\u00e3o dos Tribunais de Contas sobre atividades regulat\u00f3rias levanta um debate relevante e atual no \u00e2mbito do Direito Administrativo: estariam essas Cortes assumindo um papel de \u201cJusti\u00e7a administrativa\u201d? Embora os Tribunais de Contas exer\u00e7am controle externo previsto constitucionalmente, h\u00e1 casos em que sua interven\u00e7\u00e3o parece exceder os limites institucionais, invadindo a esfera discricion\u00e1ria da administra\u00e7\u00e3o ou, mais gravemente, interferindo em contratos administrativos em curso.<\/p>\n
Um exemplo emblem\u00e1tico \u00e9 a atua\u00e7\u00e3o do Tribunal de Contas do Estado de S\u00e3o Paulo (TCE-SP<\/a>) no processo de contrata\u00e7\u00e3o da Organiza\u00e7\u00e3o Social Centro de Estudos e Pesquisas Dr. Jo\u00e3o Amorim (CEJAM)[1]<\/a>, em que houve uma interven\u00e7\u00e3o direta em etapa interna de sele\u00e7\u00e3o para presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os m\u00e9dicos.<\/span><\/p>\n Em apertada s\u00edntese, as entidades sem fins lucrativos que desenvolvem parcerias com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica n\u00e3o devem licitar, contudo, seus processos internos de contrata\u00e7\u00e3o precisam respeitar os princ\u00edpios da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica previstos no artigo 37, caput, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, ou seja, legalidade, impessoalidade, moralidade, probidade e efici\u00eancia.<\/span><\/p>\n Pois bem, o Manual de Compras e Contrata\u00e7\u00f5es da entidade \u00e9, al\u00e9m de t\u00e9cnico, mais detalhado que a pr\u00f3pria Lei de Licita\u00e7\u00f5es, inserindo requisitos t\u00e9cnicos de avalia\u00e7\u00e3o, como melhor pre\u00e7o e considerando para fins de avalia\u00e7\u00e3o pontua\u00e7\u00e3o inerente \u00e0 experi\u00eancia t\u00e9cnica da equipe da empresa a ser contratada, garantindo que os cidad\u00e3os tenham um atendimento de qualidade. Dessa forma, urge a discuss\u00e3o: essa interven\u00e7\u00e3o \u00e9 justificada pelo interesse p\u00fablico ou representa um excesso de controle?<\/span><\/p>\n O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o<\/a> e seus cong\u00eaneres estaduais t\u00eam ampliado significativamente seu campo de atua\u00e7\u00e3o. A fiscaliza\u00e7\u00e3o cont\u00e1bil, financeira e patrimonial prevista no artigo 70 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal vem sendo complementada por um controle operacional, que se ocupa de avaliar a efici\u00eancia, economicidade e efetividade das a\u00e7\u00f5es administrativas.<\/p>\n Como destacam Marques Neto e Palma[2]<\/a>, esse controle se d\u00e1 num \u201cdi\u00e1logo fora de esquadro\u201d, uma vez que nem as ag\u00eancias reguladoras nem os Tribunais de Contas foram moldados pela Assembleia Constituinte de 1988 para interagir da forma como hoje ocorre.<\/span><\/p>\n A doutrina tem apontado que o TCU, por exemplo, deixou de ser um mero controlador e passou a agir como \u201ccogestor\u201d da administra\u00e7\u00e3o, conforme analisam Portugal Ribeiro e Jord\u00e3o. Para eles, o tribunal deveria ser avaliado com os mesmos crit\u00e9rios que se imp\u00f5em \u00e0 administra\u00e7\u00e3o direta, dada a sua crescente interfer\u00eancia no conte\u00fado de pol\u00edticas e decis\u00f5es administrativas.[3]<\/a><\/p>\n No caso concreto da interven\u00e7\u00e3o do TCE-SP num processo de contrata\u00e7\u00e3o do CEJAM[4]<\/a>, a Corte suspendeu um procedimento interno de sele\u00e7\u00e3o, mesmo sem a formaliza\u00e7\u00e3o do contrato. Essa medida levanta preocupantes questionamentos. O contrato envolvia um ente privado, no \u00e2mbito de um modelo de parcerias adotado em diversos estados e munic\u00edpios. <\/span>Ao intervir na fase interna do processo, o \u00f3rg\u00e3o antecipou-se ao controle posterior e, ao faz\u00ea-lo, comprometeu a celeridade e a continuidade do servi\u00e7o p\u00fablico. <\/span><\/p>\n Poderia a Corte ter aguardado a formaliza\u00e7\u00e3o da contrata\u00e7\u00e3o para exercer seu papel fiscalizat\u00f3rio, conforme autoriza o artigo 71, II, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Essa atua\u00e7\u00e3o preventiva, embora justific\u00e1vel em situa\u00e7\u00f5es de manifesta ilegalidade, pode se revelar desproporcional quando baseada apenas em ind\u00edcios ou interpreta\u00e7\u00f5es question\u00e1veis.<\/span><\/p>\n Como bem alerta Sundfeld, n\u00e3o cabe ao Tribunal de Contas \u201crevisar decis\u00e3o puramente regulat\u00f3ria\u201d ou interferir em atos administrativos cujo objeto extrapole a mat\u00e9ria financeira. Sua compet\u00eancia de comando \u00e9 limitada \u00e0s ilegalidades em mat\u00e9ria cont\u00e1bil, financeira, or\u00e7ament\u00e1ria ou patrimonial. Quanto \u00e0s demais mat\u00e9rias, cabe-lhe apenas emitir recomenda\u00e7\u00f5es e representa\u00e7\u00f5es.[5]<\/a><\/p>\n A substitui\u00e7\u00e3o da discricionariedade administrativa pela interpreta\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica do controle gera o \u201capag\u00e3o das canetas\u201d. Gestores p\u00fablicos, temendo futuras responsabiliza\u00e7\u00f5es, tornam-se excessivamente conservadores, retardando ou evitando a tomada de decis\u00f5es fundamentais para a execu\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas. Tal fen\u00f4meno compromete n\u00e3o apenas a efici\u00eancia administrativa, mas tamb\u00e9m a pr\u00f3pria governabilidade.<\/span><\/p>\n O Supremo Tribunal Federal<\/a>, embora reconhe\u00e7a a import\u00e2ncia do controle externo, tem reiterado que os Tribunais de Contas n\u00e3o det\u00eam compet\u00eancia para anular contratos ou substituir o m\u00e9rito administrativo. No julgamento da ADI 1.668, o STF reafirmou a autonomia das ag\u00eancias reguladoras, inclusive quanto \u00e0 tomada de decis\u00f5es t\u00e9cnicas.<\/span><\/p>\n Marques Neto e Palma prop\u00f5em, em seu artigo, uma reforma normativa que melhor estruture a rela\u00e7\u00e3o entre Tribunais de Contas e entidades reguladoras, com limites mais claros e regras mais previs\u00edveis. A ideia n\u00e3o \u00e9 limitar o controle, mas garantir seguran\u00e7a jur\u00eddica e respeitar a autonomia da gest\u00e3o administrativa. O mesmo se aplicaria ao terceiro setor, pois a decis\u00e3o, embora in\u00e9dita, pode causar danos irrepar\u00e1veis para a sa\u00fade p\u00fablica brasileira.<\/span><\/p>\n O controle exercido pelos Tribunais de Contas \u00e9 essencial \u00e0 democracia e \u00e0 boa governan\u00e7a. Sua fun\u00e7\u00e3o de garantir a legalidade, a economicidade e a moralidade administrativa \u00e9 inegoci\u00e1vel. No entanto, a evolu\u00e7\u00e3o recente da atua\u00e7\u00e3o dessas cortes, em especial nas \u00e1reas reguladas e nas parcerias com o terceiro setor, tem gerado tens\u00f5es relevantes no desenho institucional do Estado brasileiro.<\/span><\/p>\n O caso do CEJAM \u00e9 emblem\u00e1tico de como uma atua\u00e7\u00e3o preventiva e desproporcional pode gerar efeitos delet\u00e9rios. O tribunal comprometeu n\u00e3o apenas a autonomia da entidade, mas tamb\u00e9m a continuidade e a efici\u00eancia do servi\u00e7o p\u00fablico de sa\u00fade. Isso demonstra como a aus\u00eancia de limites objetivos pode produzir inseguran\u00e7a jur\u00eddica e interferir indevidamente em pol\u00edticas p\u00fablicas sens\u00edveis.<\/span><\/p>\n De forma semelhante, a atua\u00e7\u00e3o dos Tribunais de Contas sobre ag\u00eancias reguladoras \u2014 como j\u00e1 debatido por autores como Azevedo Marques e Palma \u2014 acentua o risco de captura institucional e engessamento t\u00e9cnico. Quando essas ag\u00eancias s\u00e3o constantemente submetidas \u00e0 revis\u00e3o de suas decis\u00f5es t\u00e9cnicas por \u00f3rg\u00e3os de controle, fragiliza-se sua independ\u00eancia decis\u00f3ria, essencial para que possam operar com base em crit\u00e9rios cient\u00edficos e regulat\u00f3rios, e n\u00e3o sob a press\u00e3o de eventuais interpreta\u00e7\u00f5es administrativas posteriores. O resultado \u00e9 o enfraquecimento da regula\u00e7\u00e3o setorial e o descr\u00e9dito da governan\u00e7a t\u00e9cnica.<\/span><\/p>\n O terceiro setor, por sua vez, tem sido igualmente impactado por um controle que nem sempre compreende as especificidades do modelo de parceria p\u00fablico-privada sem fins lucrativos. A fiscaliza\u00e7\u00e3o de contratos de gest\u00e3o \u00e9 fundamental, mas exige pondera\u00e7\u00e3o, especialmente quando se trata de organiza\u00e7\u00f5es que atuam na ponta da presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os sociais, como sa\u00fade e assist\u00eancia. A exig\u00eancia de procedimentos an\u00e1logos \u00e0 licita\u00e7\u00e3o podem desvirtuar o modelo, cuja l\u00f3gica \u00e9 justamente a da flexibilidade e da atua\u00e7\u00e3o por metas, resultados e qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica.<\/span><\/p>\n Urge, portanto, rediscutir o papel dos Tribunais de Contas na administra\u00e7\u00e3o contempor\u00e2nea. \u00c9 necess\u00e1rio delimitar suas compet\u00eancias com base em crit\u00e9rios de legalidade estrita, respeitar a autonomia administrativa e preservar a seguran\u00e7a jur\u00eddica. O fortalecimento institucional dos \u00f3rg\u00e3os de controle deve vir acompanhado da consci\u00eancia de que a substitui\u00e7\u00e3o do ju\u00edzo administrativo pelo ju\u00edzo t\u00e9cnico do controle \u2014 quando abusiva \u2014 pode comprometer justamente aquilo que se pretende proteger: a boa Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/span><\/p>\n A constru\u00e7\u00e3o de uma Justi\u00e7a administrativa eficaz passa pelo equil\u00edbrio. N\u00e3o se trata de reduzir a for\u00e7a dos Tribunais de Contas, mas de reconhecer que a efic\u00e1cia do controle n\u00e3o est\u00e1 em sua ubiquidade, mas na sua responsabilidade institucional e na sua capacidade de respeitar o espa\u00e7o leg\u00edtimo das decis\u00f5es administrativas.<\/span><\/p>\n [1]<\/a>\u00a0TC n\u00b0 00004232.989.25-1.<\/span><\/p>\n<\/div>\n [2]<\/a>\u00a0MARQUES NETO, Floriano de Azevedo; PALMA, Juliana Bonacorsi de. <\/span>Di\u00e1logos fora de esquadro: o controle das ag\u00eancias reguladoras pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o<\/span>. Revista Brasileira de Estudos Pol\u00edticos, Belo Horizonte, n. 120, p. 203-236, jan.\/jun. 2020. DOI: 10.9732\/P.0034-7191.2020V120P203.<\/span><\/p>\n<\/div>\nConhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/h3>\n
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